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Full text of "Martin C. Martinez Ante La Nueva Constitucion"

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ANTE LA 
NUEVA CONSTITUCION 



Institu-oNííM'iiií-Mb! libro 



Ministerio de Instrucción Pública y Previsión Social 



BIBLIOTECA ARTIGAS 

Art. 14 de la Ley de 10 de agosto de 1950 



COMISION EDITORA 
Prof. Juan E. Pivel Devoto 

Mínimo de Instrucción Pública 

María Julia Ardao 
Directora Interina del Museo Histórico Nacional 

Dionisio Trillo Pays 

Director de la Biblioteca Nacional 

Juan C. Gómez Alzóla 

Director del Archivo General de la Nación 



Colección de Clásicos Uruguayos 
Vol. 43 

Martín C. Martínez 
ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



Preparación del texto a cargo de 
José Pedro Barran y Benjamín Nahum 



MARTIN C. MARTINEZ 



ANTE LA NUEVA 
CONSTITUCION 

Prólogo de 
HECTOR GROS ESPIELL 



MONTEVIDEO 
1964 



PROLOGO 



I 

El libro de Martín C> Martínez, "Ante la Nueva 
Constitución", tiene una importancia indudable en 
la bibliografía de nuestro derecho constitucional. Y 
esta importancia deriva, no sólo del hecho de ser 
una de las pocas obras que han intentado en el Uru- 
guay la descripción completa, aunque esquemática, del 
sistema institucional vigente en el momento de su apa- 
rición, sinp que, además, tiene el valor, también sin- 
gular, de ser el resultado de la labor doctrinaria de 
uno de los actores del proceso constituyente, que es- 
cribió sus recuerdos, impresiones directas y comenta- 
rios, inmediatamente después de la aprobación del 
nuevo texto. 

II 

La primera característica señalada, le da a esta 
obra de Martín C. Martínez una situación prominen- 
te de la bibliografía constitucional uruguaya* En efec- 
to, bajo la Constitución de 1830 no se escribió nin- 
guna obra, de valor destacable, que intentara hacer 
un estudio sistemático y total de nuestro sistema cons- 
titucional. Nada se publicó inmediatamente después 
de 1830, si se exceptúan artículos periodísticos, mu- 
chos de ellos debidos a los propios constituyentes. 1 



l Entre estos artículos periodísticos deben destacarse loa 
de "El Universal" titulados. "Consideraciones sobre la Cons- 
titución", apartados en agosto y setiembre de 1620 y que 
fueran dados t conocer recientemente por Juan M Piúel Ds- 



VII 



PROLOGO 



Después de la Guerra Grande apareció, en cambio» 
un conjunto de comentarios generales, verdaderos ca- 
tecismos 2 pero sin valor doctrinario, "elementales car- 
tillas", como dice con razón Alfredo Castellanos, "re- 
dactados con fines pedagógicos, destinados a la ense- 
ñanza escolar" \ 

Siguió, años después, la producción de Carlos Ma-, 
ría Ramírez, primer profesor de Derecho Constitucio- 
nal de la Universidad, cuya obra más importante es 
la versión de sus clases, dedicadas fundamentalmente 
al estudio de los derechos individuales *. 

La obra de Ramírez aparecida en un momento que 
señala un Tenacer cívico en todo el país, fue sin duda 
el primer aporte de real jerarquía, para el momento 
en que se escribió, a nuestro derecho constitucional. 

Pero sus clases, recopiladas en el libro citado, pese 
a su importancia y al valor que algunas de ellag con- 
servan, son más bien sólo un alegato, una afirmación 
radical de liberalismo. 

Recientemente recordábamos que para Ramírez la 
misión del derecho constitucional "es inculcar la aver- 



voto, "Las ideas constitucionales de José EUaurl", Montevideo 
1955, págs 175 y siguientes. 

2 Pueden citarse, entre otros, el libro de Eduardo Aceve- 
do, "Catecismo político arreglado a la Constitución de la 
República Oriental del Uruguay para uso de las escuelas de 
primeras letras'* editado en 1652, el libro de Teodoro Damln» 
guez, "La civilización Republicana o sea, catecismo político 
constitucional razonado filosófico" aparecido en 1853 y el "Ca- 
tecismo constitucional de la República Oriental del Uruguay'* 
editado en 1861. 

3 Alfredo R. Castellanos, Prólogo a los "Estudios Consti- 
tucionales" de Francisco Bauzá, Biblioteca Artigas, vol. 11, 
Montevideo 1953, pág. IX. 

4 Carlos María Ramírez, "Conferencias de Derecho Cons- 
titucional", segunda edición, Montevideo 1897 Reimpresión 
efectuada por J, Cubiló de las conferencias dictadas en el 
aula de Derecho Constitucional en 1871, publicadas primera- 
mente en el diario "La Bandera Radical". 

Ver también; "Escritos del doctor don Cario* María Ramí- 
rez, T. I. Montevideo 1933. 



VIII 



PROLOGO 



aión a los tiranos", ya que "el derecho constitucional 
'* no se presenta como un cuerpo de doctrinas sistema- 
" tizado en la plácida meditación del publicista, sino 
"más bien como una sucesión de esfuerzos popula- 
" res que van depositando sus conquistas en los re- 
bultados generales del progreso. El derecho consti- 
tucional es la vida misma de los pueblos que ad- 
quieran conciencia de su derecho, lo reivindica de 
" sus usurpaciones tiránicas y lo rodea de institucio- 
"nes calculadas para asegurar el goce y desarrollar 
"su esfera. Así considerado el derecho constitucional 
"no es una ciencia, es una lucha. Y agregaba "por- 
" que el derecho constitucional no es solamente la 
"ciencia de lo que es, sino de lo que debe ser y en 
" adición a estas cosas de lo que debe hacerse que sea. 
" Entregarse ciegamente al estudio de un Código fua- 
" damental, es suponer que se ha llegado a la última 
" expresión de la verdad, que las instituciones son in- 
"mutables y que los pueblos no progresan..." 

"De este modo Ramírez le dio al curso un carácter 
"polémico; no trató de enseñar una ciencia, sino de 
" propulsar un ideal político* para lo cual se valió 
"fundamentalmente de la exposición doctrinal de los 
" fundamentos del liberalismo y del estudio histórico 
"de los grandes ejemplos que brindaba la historia 
"y el derecho comparado. No hay en sus lecciones, 
"en general, un estudio jurídico de la Constitución 
"Nacional, cuya parte orgánica no llegó siquiera a 
" analizar" \ 



5 Héctor Gros Espiell, "El problema del método en el 
Derecho Constitucional", Apartado de la Revista de la Fa- 
cultad de Dcreche y Ciencias Sociales Ano X, N* S, 1990, 
P*ff. 0 



IX 



PROLOGO 



Casi al miBino tiempo, en 1870, se había publicado 
por Carlos M. de Nava la "Discusión de la Consti- 
tución del Estado Oriental del Uruguay" resumen del 
Diario de Sesiones de la Asamblea General Consti- 
tuyente referido concretamente a la labor no legisla- 
tiva de la misma. 

Este libro que permitía el acceso directo a la his- 
toria de la elaboración de nuestro Código Político, 
hasta entonces muy difícil, porque las actas no ha- 
bían tenido antes mayor difusión, signiíicó también 
un aporte muy importante en nuestra bibliografía 
constitucional, sobre todo por las posibilidades que 
abría para futuros estudios. 

En 1877 José María Vidal publicó sus "Princi- 
pios elementales de Gobierno Propio", obra que, si 
bien destinada a la enseñanza primaria, superaba am- 
pliamente los anteriores catecismos y que puede con- 
siderarse como el esbozo o esquema de una descrip- 
ción general del régimen constitucional de la Repú- 
blica. 

Diez años después-, en 1887, se publicaron los ''Es- 
tudios Constitucionales'* de Francisco Bauza. Nadie 
puede dudar que esta obra, junto a la de Carlos 
María Ramírez, constituye el aporte más serio e im- 
portante hecho hasta entonces en lo que se refiere al 
análisis del derecho público oriental. 

Los ocho estudios que el libro contiene: La Cons- 
titución uruguaya; Democracia y la República; el 
Syllabus y la Soberanía; La Ciudadanía Uruguaya; el 
Patronato; La Educación Común; Los Constituyentes 
y Comentadores de la Constitución, dentro de una di- 
rección política y filosófica totalmente distinta a la 
que inspiraba la obra de Ramírez, y pese a los errores 
interpretativos en que Bauzá incuire. ahora evidentes, 



X 



PROLOGO 



demuestran una inteligencia y una agudeza que hasta 
entonces no se había utilizado para el análisis de mies* 
tro sistema constitucional. 

Pero Bauzá no hizo en 9U obra una descripción sis- 
temática y general de la Constitución uruguaya, sino 
que, tan sólo, se limitó a analizar temas parciales. In- 
cluso el primero de los "Estudios", pese a su deno- 
minación general "Constitución Uruguaya" es, como 
él mismo lo reconoce, sólo la exposición cronológica 
de los antecedentes constitucionales y del proceso cons. 
tituyente y legislativo entre 1825 y 1830. 

La obra de Justino Jiménez de Aréchaga, profesor 
de Derecho Constitucional desde 1875, con una breve 
interrupción provocada por una destitución fundada 
en un motivo político, tiene una importancia capital 
en la historia de nuestro Derecho Público. No sólo 
introdujo Aréchaga por primera vez en la cátedra 
de la Facultad que había ocupado antes Carlos María 
Ramírez, un programa sistemático de Derecho Cons- 
titucional, sino que comenzó a aplicar, también por 
vez primera, el método jurídico en la exposición y 
dictado del curso. 

La obra de Jiménez de Aréchaga es múltiple y de 
singular valor para la época. "La Libertad Política" 
publicada en 1884* "El Poder Legislativo" impreso en 
1877, "Ministros y legisladores" editado en 1902, 
"Cuestiones de legislación política y constitucional", 
aparecido en 1899, son libros, entre otras produccio- 
nes suyas, de valor singular. 

Es cierto que Aréchaga planeó realizar un estudio 
integral de la Constitución, del que, por ejemplo, 
"El Poder Legislativo" sería una parte, pero esca 
intención no llegó a realizarse. 



XI 



PROLOGO 



Ni Bauzá ni Justino Jiménez de Aréchaga, por tan- 
to, pese a la importancia fundamental de la labor 
que emprendieron y a sus relevantes, aunque bien dis- 
tintas condiciones intelectuales, llegaron a realizar, en 
una obra, un estudio sistemático y completo, aunque 
fuera esquemático, de la Constitución de 1830. 

Casi nada se hizo tampoco, pese a la aparición de 
algunos estudios de valor, casi todos provocados por 
el planteo político de la reforma y por los problemas 
vinculados a la relación de la Iglesia y el Estado v 
de la legislación electoral, en los primeros años de 
este siglo 6 . 

Incluso puede decirse, si se exceptúa la obra de 
Justino E, Jiménez de Aréchaga, que sucedió en la 
cátedra a Juan Andrés Ramírez, que la producción en 
materia constitucional, desde el punto de vista estric- 
tamente técnico y dogmático, decayó entonces 7 . 



6 V "Bibliografía Jurídica del Uruguay", Montevideo 1958, 
págs. 163 y siguientes. 

7 Además de las obras de Justino E. Jiménez de Aréchaga, 
entre las que pueden citarse, "La extensión democrática y 
el régimen parlamentario", Montevideo 1910, "El voto de la 
mujer", Montevideo 1915, "Sobie enseñanza del Derecho Cons- 
titucional", 1911; "El Poder Ejecutivo y sus Ministros", 2 voh, 
1913; "Un concepto de función, poder y órgano de gobierno"; 
en Revista de Derecho y ciencias Sociales, I, 636-646; "Go- 
bierno y responsabilidad" en Revista de Derecho y Ciencias 
Sociales, III, 1-53, 119-183; 2S9-280, "Dictamen al Consejo Di- 
rectivo de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales sobre 
autonomía universitaria"; "Orígenes hispanos del Derecho de 
America", 1925; "Sobre el alcance del artículo 49 de la Cons- 
titución, en "Imparcial" de 14 al 19 de marzo de 1926; "Rec- 
tificaciones de la democracia", 1926, hay que recordar dos im- 
portantes opúsculos de Juan Andrés Ramírez "El Derecho 
Constitucional en la Universidad", 1905 y "Vindicación de 
los Constituyentes". 1908, así como los libros de Luis Meltar 
Lafinur, "El problema nacional y su solución inmediata", Mon- 
tevideo 1912 y "La acción funesta de los partidos tradiciona- 
les en la Reforma Constitucional", Montevideo 1918. Otros 
muchos trabajos jurídicos aparecidos en esta época pueden 
consultarle en Bibliografía Jurídica del Uruguay, Montevideo 



XII 



PROLOGO 



Después de promulgada el 3 de enero de 1918 la 
nueva Constitución, que había sido aprobada popular- 
mente en el plebiscito del 27 de noviembre de 1917, 
Martín C, Martínez publicó la obra que hoy se reedita. 

Su aparición marcó, por tanto, una etapa en nues- 
tra bibliografía jurídico-política. Era la primera vez 
que se intentaba describir con carácter general, en 
forma breve, pero sin la elementalidad de un esquema 
o manual escolar, el texto constitucional o por lo 
menos la totalidad de las reformas introducidas. 
Curiosamente, casi en forma simultánea, se publicó en 
Buenos Aires "El Gobierno del Uruguay", obra de 
Mariano de Vedia y Mitre, que intentaba también un 
estudio de la Reforma de 1917, pero referido sólo al 
proceso reformista y al análisis de la organización 
del Poder Ejecutivo. 

Si bien en los años posteriores se publicaron obras 
de importancia singular, que intentaron describir el 
sistema constitucional vigente, en especial con respec- 
to de las Constituciones de 1934, 1942 y 1952, entre 
los que hay que señalar, por su valor no superado 
y por su significación indudable, las dos obras de 
Justino Jiménez de Aréchaga ("La Constitución Na- 
cional" y "La Constitución de 1952") que constitu- 
yen realmente, no ya el primer intento sino los pri- 
meros comentarios generales plenamente logrados de 
la Constitución, es indudable que, "Ante la nueva Cons- 
titución" conserva, por el método empleado en su re- 
dacción, por las soluciones logradas, por el sentido 
sistemático que posee, por los datos informativos ori- 
ginales que aporta, y por el deseo, aunque no alcan- 
zado plenamente, de intentar una descripción com- 
pleta del régimen analizado, el valor y el interés que 
originariamente tuvo. 

XIII 



PROLOGO 



III 



La segunda Característica que señalamos de esta 
obra de Martín C Martínez, la de ser el resultado de 
la labor doctrinaria de uno de los actores en el prr>. 
ceso constitucional, le da también una importancia 
muy especial. 

Es posible que no todos los análisis jurídicos y 
planteos dogmáticos de este libro tengan un valor sin- 
gular. Es incluso posible que algunas de las solucio- 
nes sostenidas sean el Tesultado de un equivocado 
planteo interpretativo, pero no puede dudarse que, 
como documento histórico político, como muestra de 
una mentalidad jurídica y de un proceso institucional, 
tiene un valor relevante. 

Sin duda este libro, junto con las Actas de la Co- 
misión de Constitución y el Diario , de Sesiones de 
la II Convención Nacional Constituyente "Los Apun- 
tes" y el proyecto de Constitución de José Batlle y 
Ordóñez 9 y los documentos conexos posteriores, es la 
obra de más interés para comprender la Carta de 1918 
y las circunstancias en que nació 10 . 



8 Actas de la Comisión de la II Convención Nacional Cons- 
tituyente, Montevideo 1918 

Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyen- 
te, 4 tomos, Montevideo 1918. 

Washington Beltrán, "En la Constituyente"» Montevideo 
1918; Baltasar Brum, "La reforma constitucional Mayorías y 
minorías". 

9 Estos "Apuntes" publicados originariamente en el Dia- 
rio "El Día" el 4 de marzo de 1913, han sido vueltos a editar 
en múltiples ocasiones. Pueden encontrarse, entre otros li- 
bros, en "Batlle y el Colegiado", Montevideo 1939, pág. 17, y 
en Roberto B. Giudicc y Efrain González Comí; "Batlle y el 
Batllismo", 2 edic, Montevideo 1959, págs, 25o y siguientes. 

10 Es interesante analizar la utilización que de los datos 
aportado* por Martín C Martínez sobre loa orígenes de la 
iormula colegiada de 1918, hace Ariosto D González, en su 
estudio "El espíritu de Justino" págs. XXIV, XXV, XXVI y 



XIV 



I 



PROLOGO 



£1 miimo Martin C Martínez explica en la Intro- 
ducción que muchos aspectos de la Reforma, y no los 
menos importantes, se discutieron y decidieron fuera 
de la Constituyente 11 , Esta circunstancia, por lo de- 
más notoria, demuestra la necesidad y la utilidad de 
ordenar los recuerdos y elementos de juicio reunidos 
por un testigo y actor en este proceso y la importan- 
cia, en el caso, de una obra de esta naturaleza. 

No puede olvidarse que Martínez, miembro de la 
Convención Nacional Constituyente e integrante de «u 
Comisión de Constitución, fue uno de los ciuda- 
danos firmantes del acuerdo 12 presentado el 6 de ju- 
nio de 1917 18 , que hizo posible la solución en que 
se fundó la Reforma de 1918 14 . 



XXVII. Estudio preliminar a las obras completas de Justino 
E. Jiménez de Aréchaga, t. I, Temas Americanos, Montevi- 
deo 1930, 

11 Esta realidad, cuyas consecuencias para la interpreta- 
ción del texto son indudables, la anota especialmente Alberto 
DmicfeeUt, "Los Entes Autónomos", Montevideo 1924, pág. 42. 

12 Domingo Arena, Juan A. Buero, Carlos A» Berro, Mar- 
tín C. Martínez, Ricardo J. Areco, Alejandro GaUinal y Leo- 
nel Aguirre. 

13 El proyecto de reforma constitucional fue presentado 
por estos ocho convencionales, precedido de una nota expli- 
cativa que dice "Habiendo celebrado, según es de notorie- 
dad, dos de los partidos que integran la Asamblea Constitu- 
yente, un acuerdo sobre diversos puntos de la Reforma Cons- 
titucional, los convencionales que suscriben presentan ese 
proyecto de Reforma para que sea sometido a los trámites 
reglamentarios". (Diario de Sesiones de la H Convención N. 
Constituyente, t. III, pág 3 ) 

14 Las bases de la Reforma, elaboradas por la Comisión 
de Constitución y fechadas el 20 de junio de 1917, sobre las 
soluciones obtenidas en el acuerdo de los ocho, fueron pre- 
sentados a la Convención el 25 de junio de 1917, con el voto 
discorde de tres de sus miembros. Emilio Frugoni, Hugo An- 
tufia y Julio María Sosa La exposición de motivos dice asi: 
"Vuestra comisión os envía concretado en veinticuatro en- 
miendas a la Constitución de la República, el proyecto pre- 
sentado por los señores constituyentes doctores Martin C. 
Martínez, Ricardo J. Areco, Carlos A. Berro» Alejandro Ga- 
llinal, Domingo Arena, Leonel Aguirre y Juan Antonio Bue- 



XV 



PROLOGO 



Aunque puede ser muy discutible, si bien para 
nosotros no despreciable 15 , el valor de estos antece- 
dentes como elementos interpretativos, ya que inclu- 
so «e ha negado el que poseen las discusiones en 
el seno de la Constituyente, írente a las características 
de nuestro sistema constitucional, que impone especia 



ro, creyendo que es patriótico y conveniente para los inte- 
reses del país y de la democracia, que Vuestra Honorabilidad 
le preste su voto La Comisión no ha considerado del caso 
hacer un informe extenso, dando las razones jurídicas de 
esas reformas. Ese proyecto es el fruto de un acuerdo cons- 
titucional efectuado por los representantes de las dos mayo- 
res fuerzas políticas del país, y aun cuando se puedan susci- 
tar discrepancias sobre tal o cual parte aislada del Proyecto, 
vuestra Comisión lo ha aprobado, entendiendo que el acuer- 
do debe ser apreciado en su conjunto, donde si cada uno 
cede algo de sus ideas, ^ obtiene en cambio, el triunfo de pos- 
tulados que considera útiles a la vida de la República y a la 
realidad de las instituciones libres", 

"Para Vuestra Comisión, la aprobación de este avenimien- 
to, primero por Vuestra Honorabilidad y luego por el pueblo, 
en la ratificación plebiscitaria, lleva consigo la solución de 
una de nuestras crisis más graves, asegurando el bienestar y 
la paz, a cuyo amparo y bajo el influjo de sanos principios 
democráticos, podrá el pais imponer sua designios y reparar, 
per medio de la tranquilidad y el trabajo el desgaste de una 
recia y continuada lucha política" 

"A la vez entiende vuestra Comisión, que siendo la Consti- 
tución la ley fundamental de un pueblo, que regirá para el 
presente y para el futuro, debe reunir el mayor número de 
sufragios para que sea prestigiosa y eficaz", 

"Piensa vuestra Comisión, como Laboulaye, cuando afirma- 
ba que no basta dictar una Constitución, sino que es menes- 
ter que cada ciudadano se convierta en su defensor. Por lo 
que es preferible una Constitución, sino que es menester que 
cada ciudadano se convierta en su defensor. Por lo que es 
preferible una Constitución con imperfecciones, vacíos ó de- 
fectos, aceptada por la casi unanimidad del país, a una Cons- 
titución perfecta pero resistida por una parte importante de 
la República — Constitución que contribuirá a exacerbar las 
turbulencias y pasiones de nuestra agitada política", 

"Las razones y la imperiosa necesidad del pacto constitu- 
cional están en el ambiente y las conoce el país entero. Por 
esto, vuestra Comisión cree innecesario abundar en explica- 
ciones, persuadida de que la Convención Constituyente, con 
su voto aprobatorio, interpretará el anhelo de la República". 
(Diario de Sesiones, cit t. III, pág, 26 ) 

15 Héctor Gros Espietl, "El problema del método en ei 
Derecho Constitucional", pág. 21. 



XVI 



PROLOGO 



les limitaciones al intérprete u 9 no puede dudarse de 
la importancia que para el historiador y el estudioso 
de nuestra evolución institucional, tiene este aporte, 
que revela aspectos y circunstancias de la Reforma 
que no pueden estudiarse en los documentos oficia- 
les, y que contiene la interpretación del texto cons- 
titucional hecha por uno de sus redactores, que era, 
a la vez, un jurista y un político que había de actuar 
en la inmediata aplicación del nuevo texto. 

En este sentido la trascendencia de la obra de Mar- 
tínez, tanto para el exégeta como para el historiador 
y el político, es indudable. 

Y esta trascendencia no puede ser puesta en duda, 
en el caso que analizamos, ni respecto del intérprete 
de la Constitución de 1918, ni, naturalmente, del his- 
toriador de nuestras instituciones políticas. 

"Incluso en nuestro sistema constitucional" decía- 
mos en un estudio publicado hace algunos años, "el 
intérprete no puede dejar totalmente de lado la situa- 
ción histórico-política en que surgió la norma, porque 
muchos conceptos constitucionales no pueden inter- 
pretarse debidamente si no se conoce su razón de 
ser, el por qué de su nacimiento y el proceso político 
de su elaboración". Sin perjuicio de que agregába- 
mos: "Es claro que el margen de aplicación de este 
criterio interpretativo será mucho más reducido en 
nuestro régimen de constitución extremadamente rí- 
gida, extensa y minuciosa, jerárquicamente suprema, 
que en otros sistemas que no presenten todas estas ca- 
racterísticas". 



16 Justino E. Jiménez de Aréchaga y José Pedro Várela. 
"Informe al Consejo Directivo de 3a Facultad de Derecho y 
Ciencias Sociales sobre autonomía universitaria" 

Justino Jiménez de Aréchaga, "La Constitución Nacional, 
t. I, pág. 115. 



2 



XVII 



anin □ oJ!> TnCgO . TSO puOTclTI Jama» COmpiTJtl- 

dewe fes instituciones de tfn pueblo con el meto aná- 
lisis del texto constitucional que lo rige. Por ello y 
sin perjuicio de señalar el significado y la trascen- 
dencia de la norma, es imprescindible describir el 
ambiente histórico, la realidad política, social y eco- 
nómica a la cual se aplica el texto constitucional, se- 
ñalar sus orígenes y poner de manifiesto la forma en 
que es aplicado". Y terminábamos así: "No se 
trata de adecuar la interpretación del texto consti- 
tucional a las cambiantes realidades políticas, econó- 
micas y sociales, se trata de conocer qué aplicación 
política tiene una norma, de qué ambiente histórico 
surgió, a qué realidad y cómo se aplica, como única 
forma, si no de interpretarla adecuadamente, sí, de 
tener un pleno y cabal conocimiento de la institución 
política en estudio" 17 . 

Y para lograr este resultado no puede dudarse de 
que frente al caso de la Carta de 1918, "Ante la Nue- 
va Constitución", tiene un significado y una impor- 
tancia fundamental. 

IV 

"Ante la Nueva Constitución" apareció primero en 
la Revista de Derecho y Ciencias Sociales de Monte- 
video en 1918 y luego, en 1919, se editó en un apar- 
tado, integrante de la Biblioteca Uruguaya de Derecho 
y Ciencias Sociales. 

Años después "El Diario del Plata", publicó varios 
capítulos de la obra. El 7 de febrero de 1922, bajo 
el título : "Un poco de historia constitucional. El Con- 
sejo y la Presidencia"; el 7 de marzo de 1919: "El 



17 Héctor Croa Espiell, op. ett , págs, Zl t 2B J 2». 



xvni 



PROLOGO 



Presidente y el Consejo Nacional", Capítulo de 
«grudio sobre la nueva Constitución, que se continua 
el 4 y el 6 de marzo de 1919; el 14 de noviembre de 
1922: "Garantías Electorales el 1* de marzo de 
1919: "Garantías Parlamentarias en la Nueva Cons- 
titución"; «1 25 de agosto de 1920 las páginas de- 
dicadas al análisis de "El Estatuto de los funcionarios 
y la Constitución de 1916" y el 3 de julio de 1924 el 
capítulo relativo a la "Revisión Constitucional". 

V 

El libro, sintético, breve, y sin aparato erudito, está 
dividido en veintiún capítulos, dedicados a analizar 
Jos temas que fueron objeto de reforma constitucional, 
es decir que lo que se intenta es la descripción total 
de las modificaciones introducidas en el texto cons- 
titucional promulgado el 3 de enero de 1918. Aunque 
éste es el propósito, debe señalarse que algunos as- 
pectos de la Reforma quedan, sin embargo, al mar- 
gen de todo comentario. 

El orden seguido para el análisis de las diversas 
materias no responde al adoptado por la Constitución 
y el sistema empleado no es el exegético. No se trata, 
en efecto, de un análisis interpretativo, de un estu- 
dio referido a la sola descripción jurídica de las nuevas 
normas o de los textos reformados, sino más bien 
de un análisis jurídico político de conjunto, que in- 
tenta explicar, fundamentalmente en su contenido his- 
tórico y político, las modificaciones introducidas 1B . 



18 Martínez «ra un positivista (Arturo Ardao, "Espiritua- 
üamo y positivismo en el Uruguay", México 1950, pfegg 160 
y anuientes) con una ideología más sociológica que jurídica. 
Ss útil recordar algunos de los párrafo* del duoureo fruufu- 

XIX 



PROLOGO 



En la Introducción, ac explica con precisión insu- 
perable el sentido y el objeto del libro. Nada mejor 
que reproducir esa página para comprender el sig- 
nificado y el alcance de la obra: "Las reformas in- 
u troducidas a la Constitución lo fueron, sustancial- 
" mente, en un pacto. En las deliberaciones de la 
" Constituyente no ha quedado huella sino de las cues- 
" tiones más salientes y no siempre de los motivos 
" determinantes de las enmiendas. Fuera de eso, hay 
€t puntos que no se tocaron, no obstante haber sido 
" materia de apreciación en las Comisiones o en el 
" acuerdo. Antes de que el rodar de las cosas em- 
"piece a borrar el recuerdo vivo de esos debates y 
"preocupaciones, es útil consignar la impresión que 
" cada uno conserva. A ellas agregaré algunas con- 
" sideraciones generales. Me ocupo aquí de los pro- 
" blemas constitucionales en si mismos. No prescindo 
u de la vida política del país, pero sí de las circuns- 
" tancias políticas más inmediatas que influyeron en 
" la reforma, realizada en un ambiente distinto al de 
" 1830". 

"Se dirá que es demasiado temprano para escribir 
" sobre hechos y constitución tan fresca. Es que yo 



ral que pronunció cuando ocupó en 1882 la cátedra de De- 
recho Natural de la Universidad. "Los tratadistas de cien- 
cias Jurídicas — decía — sólo se han preocupado de investi- 
gar la mejor de las instituciones posibles el hombre en vir- 
tud de su absoluta libertad podía aceptarla y realizarla. De 
aquí que no haya un ensayo en que se intente explicar como 
nacen, se aclimatan, s>e desenvuelven y mueren las institu- 
ciones Y luego agregaba: "No he visto que ningún tratadista 
se preocupe de las condiciones que hacen posible el remado 
del derecho, de por qué se extiende la esfera de la libertad 
y disminuye la función de la autoridad. Es una palabra de 
la cuestión verdaderamente científica, la determinación de 
las causas productoras del fenómeno social que se investiga". 
M. Blanca Parts de Oddone, "La Universidad de Montevideo 
en la formación de nuestra conciencia liberal", Montevideo 
1958, págfl. 225-226). 

XX 



PROLOGO 



"no pretendo el honor del comentario sino fijar al- 
** gún recuerdo y apuntar alguna consideración". 

"Cierto, después de una larga experiencia la cnse- 
" ñanza es certera y fácil de deducir. Pero a su vez 
" la enseñanza madura y certera suele ser tardía, ¿Y 
"no es cuando las leyes entran en vigencia que pue- 
" de ser más útil estudiarlas*'? 

No se trata, y es necesario señalarlo, de una des- 
cripción absolutamente completa del sistema constitu- 
cional sino de un estudio de la Reforma de 1918, de 
un intento de descripción general del nuevo régimen 
hecho con un criterio predomin antemente histórico y 
político. 

El Capítulo I, referente a las Garantías de orden 
parlamentario, comienza con un adecuado plantea* 
miento de las razones que existieron en el Uruguay, 
para que, sin base constitucional, se llegara a la in- 
tronización de la omnipotencia presidencial 19 , fenó- 
meno que provocó a su vez, una Reforma^ cuyo obje- 
tivo fundamental fue "el de excogitar el medio de dis- 
minuir el poder del Ejecutivo". 

Estudia luego el instituto del pedido de datos e 
informes, y las Comisiones Investigadoras, nuevos me- 
dios de contralor que la Constitución del 1918 esta- 
bleció, así como el llamado a Sala, íegulado, a par- 
tir de esta Reforma, como un derecho de las Mino- 
rías 20 . 

19 Hemos resumido y explicado este problema en nuestra 
obra "Las Constituciones del Uruguay", Madrid 1955, págs. 
50-51. 

20 La Constitución de 1830 no preveía la posibUidad de 
Comisiones Parlamentarias de Investigación ni el instituto 
del pedido por escrito de datos e informes. En ciertos casos 
se admitieron como resultado de la aplicación de la teoría 
d* los poderes implícitos de las Cámaras. La Constitución 



XXI 



PROLOGO 



£1 ¿porte áñ ette capítulo e» positiro, debiendo 
notarse el grave error interpretativo en que incurre, 
al fundar el derecho de las Cámaras a hacer decla- 
raciones en la atribución asignada a la Comisión Per* 
manente por el ArU 54 de la Constitución de 1918 21 , 

El Capítulo sobre Presidencialismo y Parlamenta- 
rismo es especialmente preciso y agudo, demostran- 
do una comprensión especial de nuestra historia y 
de nuestra realidad. Contrario al Parlamentarismo 
resultado de una mera imposición normativa, sin raí- 
ces en la realidad y en la historia, como a su juicio 
sería el caso del Uruguay 22 5 Martínez dedicó al tema 



de 1918 estableció ambos Institutos mediante textos expresos 
(arta. 49 y 51). 

El llamado a sala, en cambio, estaba previsto desde 1830 
(art 53), pero en 191B se estableció que la facultad de cada 
Cámara "de hacer venir a su Sala a los Ministros de Estado 
para pedirles y recibir los informes que estime convenien- 
tes, se podía ejercer "por resolución de la tercera parte 
de sus miembros" (art. 50), 

21 Ante la Nueva Constitución, Cap. I, N9 II. 

Héctor Gros Espieil, "Antecedentes del neo-parlamentaria^ 
mo uruguayo", Apartado de la "Revista de la Facultad de 
Derecho y Ciencias Sociales", Montevideo 1902, Alio XII, N9 1, 
págs. 8 y 12. 

En 1934 el derecho a hacer declaraciones se estableció en 
un texto expreso (art 110). 

22 Este criterio sostenido por Martines en el seno da la 
Constituyente, como lo ha destacado Pablo Blanco Acevedo 
("Estudios Constitucionales", Montevideo 1939, págs. 110 y 
1151, hizo que no se llegara en 1918 a una fórmula parlamen- 
taria. Comentando el sistema entonces establecido hemos 
dicho' 

"La Constitución de 1918 mantuvo, en lo Que a la relación 
de los Poderes se refiere, y con algunas modificaciones de 
interés, el planteo efectuado por la Constitución de 1830". 

"Pero al facilitarse el llamado a Sala (art. 50), al preverse 
otros institutos de contralor parlamentarios (arts. 49 y 91), 
al hacerse compatible el cargo de Ministro con el de Legis- 
lador — ya que los Legisladores llamados a ser Ministros 
mantenían su cargo legislativo, quedando sólo suspendidos 
en él mientras ejercieran funciones ministeriales (art. 111) — 
al permitirse la concurrencia de los Ministros, aunque no 
fueran legisladora!, al recinto parlamentarlo (art 112) y al 
•levarse la jerarquía de loa Ministros por la asignación de 
competan das propias (art. 113). se acmtuaban los elementos 

XXII 



PROI^Q GQ 



página» que mantienen todo su interés proíétiw», 
además, en lo que se refiere a la posterior evolución 
nacional **. 

El Capítulo III referente a la composición y dura- 
ción de las Cámaras, es una mera descripción de las 
reformas introducidas. 

En cambio las páginas dedicadas a las "Garantías 
del Sufragio" constituyen una de las mejores inter- 
pretaciones de las razones, los criterios y el sistema 
Kguido en 1918 cuando, para lograr "el voto libre", 
se introdujeron en la Constitución novedosos precep- 
tos sobre voló secreto, representación proporcional, 
prohibiciones políticas, posibilidad del voto femeni- 
no, etc. 

El capítulo sobre "Descentralizftcióa Administran* 
va", es, sin duda, uno de los más interesantes del li- 
bro, no sólo porque hay una clara afirmación de la 
ideología antiestatista de Martínez, sino porque, ade- 



que podían hacer poli ticamente posible una parlamen tamiza- 
ción del sistema". 

"José Pedro Massera sostuvo, comentando este aspecto ae 
la Reforma» que se mantuvieron los viejos moldes presiden- 
ciallstas (Algunas cuestiones relativas a la historia consti- 
tucional y Política del Uruguay, Montevideo 1949, paga 44 
y 45), señalando sin embargo, algunos perfeccionamientos 
que — y en esto compartía la opinión de MARTIN C. MAR- 
TINEZ — desdibujaban un poco las lineas de la Carta de 
1830, señalando un "progreso" que hacía posible interesantes 
desarrollos evolutivos". (Op. cit., paga, la y W 

Esta actitud antiparlamentaria de Martínez era muy an- 
tigua. Había sido ya sostenida, aunque con argumentos algo 
distuitos, de tipo netamente conservador, en 1884, diciendo, 
por ejemplo: "los defectos capitales del parlamentarismo de- 
rivan de la incompetencia da la masa para juzgar las cues- 
tiones políticas" { Martin C Martínez. "Valor teórico práctico 
de la soberanía del pueblo"; "El gobierno parlamentario y los 
politiqueros", "Conexiones entre la organ ilación social y la 
organización política") «n "Anales del Ateneo", Montevideo 
1$84-1863, ano III, t. VII, Blanca París de Oddone, "Historia 
de la Universidad de Montevideo. L* Universidad Vieja, 1849- 
1885", MontttvWag 1083, pátf 210. 

ZS Héctor Gtoi fapiell, op ejt, páff 15 



PROLOGO 



más, constituye un aporte de incuestionable valor so- 
bre los antecedentes y los criterios tenidos en cuenta, 
especialmente por el Partido Nacional, cuando se re- 
dactaron el Art. 100 y las normas sobre autonomía 
departamental de la Constitución de 1918. 

Las páginas sobre "La Coparticipación", son de 
muy especial interés. No sólo porque aportan datos 
fundamentales sobre el nacimiento de la idea de esta- 
blecer un Consejo de base bipartidista, sino porque, 
además, constituyen un análisis, lúcido y vivido de la 
fórmula colegí ilista nacida en la Constitución de 1918, 
El recuerdo del criterio y la finalidad con que el 
Partido Nacional, admitió la creación del Consejo Na- 
cional de Administración como fórmula táctica, cir- 
cunstancial y secundaria frente a otras conquistas, aun- 
que positiva en sí misma, en su momento, para re- 
ducir el poder de una Presidencia hipertrofiada y 
omnipotente en los hechos, y la precisión de los orí- 
genes de la idea de dividir el Poder Ejecutivo, con 
el recuerdo de la decisiva intervención de Duvimio- 
so Terra y de otros constituyentes nacionalistas, se 
recoge en páginas de especialísimo valor histórico y 
político 24 . 

Después de dar un concepto de coparticipación, que 
no coincide con el que nosotros hemos sostenido en 
base a los resultados, que surgen a nuestro entender, 



24 "Ante la Nueva Constitución", cap. VII, No I y No u 
Este criterio relativista frente a la solución colegialista, que 
no rechaza de plano la coparticipación entendida como cola- 
boración, pero que afirma que el interés de la fórmula co- 
legiada está fundamentalmente, aunque no en forma única, 
en la intervención de la minoría, es naturalmente opuesta 
al criterio sustentado al respecto por José Batlle y Ordófiez, 
(Giudice y González Conzi, "Batlle y el Batllismo", págs. 250 
y siguientes, 2C3; Carlos Maggi: "Batlle y el Poder Ejecutivo" 
en "Batlle Su vida. Su obra" "Acción", 1956, págs 90-91: 
Antonio M Grompone, "La ideología de Batlle", 1952, pág 44.) 



XXIV 



PROLOGO 



de la historia política de la República dedica unos 
párrafos realmente destacablea al análisis de la fun- 
ción de la minoría en el Consejo y a su trascenden- 
cia en la definición de la naturaleza misma del ré- 
gimen. Dice así: 

"La decisión colectiva, por la impermeabilidad de 
" la mayoría puede que no resulte mejor que la de- 
" cisión despótica del mandato uninominal. No obs- 
tante, habrá algún respiro en que todo el poder 
"no se concentre en el Consejo, perderá en sober- 
" bia y brutalidad, al pasar por el tamiz de la deli- 
u beración y del concierto con magistrados que no 
" tienen puesto precario y dependiente como los mi- 
"nistros.de hov día 20 . 

No tendrá sentido analizar todo y cada una de las 
soluciones interpretativas dadas por Martínez, ni re- 
correr críticamente la totalidad de las páginas de su 
libro, en el que, en un orden cuya razón no alcanza 
muy bien a comprenderse, se van describiendo los 
distintos capítulos y secciones de la Constitución. 

Si bien no es posible referirnos a cada «no de loa 
problemas estudiados en ese libro, no se puede dejar 
de indicar el equilibrio, la ponderación y el espíritu 
liberal, sin jacobinismo ni odio, que informa el capí- 



25 Héctor Gros Esptell, "Las Constituciones del Uruguay", 
pág 114, en donde entendemos por coparticipación no obli- 
gatoriamente la colaboración en la gestión de Gobierno, sino 
sólo la integración necesaria del Consejo con representantes 
de los dos partidos históricos Hay que hacer notar, sin em- 
bargo, que ?unque la coparticipación no implica colabora- 
ción ni gobierno o gabinete de coalición» es, de cualquier 
modo, opuesta históricamente a la política de partido. 

No puede delarse de señalar el excepcional estudio sobre 
la coparticipación, minuciosamente informado y que contiene 
reiteradas referencias a Martín C Martínez, contenido en el 
libro de Goran G Lindahl, "Uruguay's new path, a study in 
politics during the first Colegiado, 1919-*33", Stockholm 1962. 

28 "Ante la Nueva Constitución", Capítulo VII, N<? VI. 



XXV 



PROLOGO 



tula sobro la Iglesia y el Estado. La reforma de 1918 
en esta materia, a la que se refiere señalando que 
una "Reforma tan eminentemente liberal, la verrlad 
es que fue presidida por un espíritu conservador", 
es estudiada con una sensatez y un equilibrio ma- 
gistral. La postenor evolución política del país, ago- 
tado un jacobinismo circunstancial, y afirmado, en 
cambio, un liberalismo ~ 7 basado en la tolerancia y 
en la comprensión de los fundamentos históricos, mo- 
rales y religiosos de nuestra civilización, ha confir- 
mado en los hechos, que han traído como consecuen- 
cia, que en esta materia, no se haya hablado nunca 
más de una reforma o de un cambio sustancial de 
la solución lograda entonces. 

Todo el libro, en verdad, defensa inteligente, medi- 
da y ¡usta del Pacto que dio origen a la Constitución 
de 1918, muestra ese espíritu de razonabilidad, de 
equilibrio, de sensatez y de razón. 

No puede menos que recordarse, a este respecto, 
las palabras finales de la obra, que muestran bien la 
actitud del autor, actitud que refleja uno de los ele- 
mentos más importantes del carácter de la historia po- 
lítica uiuguaya: "Es cierto que tal ejemplo revela que 
a la transacción aplaza la crisis, no siempre la con- 
jura, y frecuentemente reclama de las partes que 
" en el tiempo ganado se preparen a modificar la 
" situación, aunque sea a favor de nuevas transacrio- 
" nes. 'Eso no desmerece a los que pudiendo resolver 



27 El término liberalismo fue usado en el Uruguay, entra 
18S0 y 1926, en una equivocada acepción polémica anticleri- 
cal. (Arturo Ardao, "Racionalismo y Liberalismo en el Uru- 
guay", Montevideo 1962, págs. 39A-398). Utilizamos aquí la 
expresión con el sentido que le dio José Enrique Rodó ("Li- 
beralismo y Jacobinismo", «n "Obras Completas". Montevi- 
deo 1DM, Vol. II, págs 2?2, 238 y siguientes ) 



XXVI 



FítOUOGO 



"el problema según el postulado mejor, han acep- 
tado aplazarlo momentáneamente. Introducir cláu- 
sulas de excepción en favor de persona o grupo es 
"vituperable; pero no lo es la transacción desintere- 
" sada con hechos prevalentes, como medio de hacer 
w posible reformas o soluciones benéficas que de otro 
" modo fracasarían" 2S * 

VI 

Se publican en esta edición, una selección de artícu- 
los periodísticos* discursos parlamentarios y constan- 
cias hechas por Martín C. Martínez en el seno del 
Consejo Nacional de Administración, referentes a di- 
versos problemas planteados por la Constitución de 
1918, 

Estos documentos completan el libro, y constituyen» 
— por ser un nuevo análisis del problema constitucio- 
nal, realizado algunos años después de la aparición 
de "Ante la nueva Constitución", frente a cuestiones 
concretas — , una ratificación, una rectificación o una 
ampliación de los puntos de vista anteriormente ex- 
puestos* 

Los discursos de Martín C. Martínez en el Senado 
sobre temas de derecho constitucional, 2t> son de real 
interés y en ellos aparece no sólo el jurista y el exé- 
geta del texto que él mismo contribuyó a redactar, 
sino también, y sobre todo, el hombre de Estado es- 
tudioso, erudito, minucioso, informado e imparcial. 
Entre los muchos discursos jurídicos de interés 



28 "Ante la Nueva Constitución", Cap. XXI. 

29 Es nuestra deber señalar qua en la búsqueda y selec- 
ción de los discursos, intervenciones y artículos periodísti- 
cos de Martin C. Martines, han colaborado nuestras alumnos 
del 39 año de Derecho Constitucional, del curso de 1951 de 
la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. 



XXVII 



PROLOGO 



constitucional, que demuestran una atención cons- 
tante por estos temas, y una voluntad de perfec- 
cionar la estructura administrativa y los contralores 
jurídicos, hemos elegido para su publicación ei refe- 
rente a la interpretación del Art. 100 de la Constitu- 
ción, pronunciado el 7 y el 13 de junio de 1923. Se 
trata de una extensa exposición que utiliza los mis- 
mos criterios usados al estudiar el tema en "Ante la 
nueva Constitución", pero aportando nuevos elemen- 
tos de juicio y en la crue se concretan soluciones es- 
pecíficas, derivadas del planteo general hecho en el 
libro citado. No interesa ahora analizar la tesis de 
Martínez, sobre un problema ya superado, muy dis- 
cutido en su momento so , pero de todos modos es 



30 Debe recordarse, én especial, el Editorial del "Diario del 
Plata" sin duda escrito por el Dr Juan Andrés Ramírez, en 
el que se rebate la tesis de Martínez En este editorial del 15 
de junio de 1923 se dice "Como todo lo que fluye de su vi- 
goroso talento, el discurso del Dr Martín C Martínez, sobre 
el conflicto entre el Consejo Nacional y el Banco de Segu- 
ros del Estado, arroja mucha luz sobre la cuestión en debate, 
importando una contribución inestimable tanto para la em- 
presa inmediata de desatar el nudo formado por dicho con- 
flicto, como para la obra de la reglamentación definitiva del 
art 100 de la Constitución Sin embargo, declaramos franca- 
mente que, contra lo que casi siempre nos ocurre con la pa- 
labra del ilustre Senador por la Florida, esta vez no nos ha 
convencido ni respecto de la situación de los Entes Autóno- 
mos en ausencia de la reglamentación proyectada, ni res- 
pecto de la naturaleza ni el alcance que deberá tener esa 
reglam entación' ' 

"Concretándonos a lo primero, que es lo que se halla en 
debate y lo que se ventila en la interpelación del Senado, 
consideramos que el Dr Martínez sólo aparentemente logra 
demostrar la subsistencia de las leyes orgánicas de los Entes 
Autónomos en lo relativo a sus relaciones con el Ejecutivo, 
después de adoptada la nueva Constitución Para demostrarlo 
vamos a transcribir y a examinar los dos argumentos capi- 
tales del discurso en esta faz de la cuestión" 

Después de transcribir párrafos del discurso agrega. "Pues 
bien, el argumento es contrario en absoluto al fin que con él 
se persigue Si el constituyente creyó que debía declarar en 
vigor de un modo expreso y concreto las leyes orgánicas de 
los Entes Autónomos en lo relativo a la elección de los 
miembros de sus consejos directivos, forzoso es creer que lo 
hizo por entender que dichas leyes caducaban frente al ar- 



XXVIII 



P ROLOGO 



indudable la utilidad de reproducir este texto, ejem- 
plo de análisis parlamentario claro, precioso e infor- 
mado* 

VIII 

El mismo carácter que Martínez puso de manifiesto 
en su* discursos parlamentarios, resulta de sus inter- 
venciones en el Consejo Nacional de Administración, 



tículo 100. "Inclusiones unlous fit exclusic alterius" diremos 
para adornar estas áridas disquisiciones Si el constituyente 
hubiese creído que dichas leyes quadaban en vigor no habría 
sentido la necesidad de salvar expresamente alguna de sus 
disposiciones 

Las excepciones taxativas revelan que se entendía dejar 
sui efecto la legislación en que se las tomaba. 

Más impresionante aún, pero no más eficaz es el razona* 
miento por el absurdo con que el doctor Martínez presenta 
la desastrosa consecuencia de la derogación completa de las 
leyes orgánicas que regían los Entes Autónomos"» Cita la 
opinión de Martínez y concluye "Pues bien» ninguna de di- 
chas limitaciones habría desaparecido" 

"El Dr Martínez no podía dejar de percibir el argumento 
que destruye toda la armazón dialéctica que dejamos ex- 
puesta, y lo ha visto, pero pasa junto a él, recordándolo ape- 
nas, y ladeándolo con el codo desdeñosamente Todas esas 
limitaciones subsistirían porque se refieren a hechos que 
no poorían realizarse dada su naturaleza sin que al Parla- 
mento las autorizara Asi por ejemplo los Bancos Oficiales 
no podrían disponer de sus bienes por la sola voluntad de 
sus Directorios porque son, en realidad, propiedad de la Na- 
ción, ni modificar a su antojo las respectivas Cartas Orgá- 
nicas porque el Cuerpo Legislativo según el inciso 17 del 
Art. 18 de la Constitución, es el que tiene la facultad exclu- 
siva de dictar esas Cartas'*. 

4 'Caso muy distinto es el de los presupuestos La Consti- 
tución ha dicho que los gastos públicos los vota el Cuerpo 
Legislativo Ha expresado también que corresponde a este 
crear los empleos públicos y fijar dotaciones. En el Art. 100, 
al fijar las relaciones fundamentales entre los Entes Autó- 
nomos y el Consejo Nacional no dice una palabra que per- 
mita sospechar, siquiera, el propósito de transferir a ese 
Cueipo, en lo relativo a dichos Entes las mencionadas atri- 
buciones financieras del Parlamento Luego, como el Art. 174 
sólo da fuerza y vigor a las leyes anteriores a la Constitu- 
ción en cuanto no se opongan a ésta, la parte de las leyes 
que daba intervención al Ejecutivo en los presupuestos de 
los Entes Autónomos ha caducado, y los Directorios respec- 
tivos de éstos, no tienen más superior en la materia que «1 
Cuerpo Legislativo. 



XXIX 



PROLOGO 



La micucíoftidftd tnformfltíra, U precisión, la Rigu- 
ridad de los enfoques, el conocimiento de U materia 
administrativa y, sobre todo, la imparcialidad y el 
equilibrio de los juicios, muestran en este caso a un 
gobernante o mejor aún, a un administrador excep- 
cional 

Entre estas intervenciones, que forman un conjunto 
muy grande de pequeños discursos, constancias, fun- 
damentos de votos, etc., podrían señalarse muchos poi 
su interés jurídico-constitucional 81 . 

Algunos reiteran conceptos interpretativos ya sus- 
tentados 52 en otros caso* se precisan ideas genera- 
les muy someramente expuestas en su libro. Tal es 
el caso de la intervención en el Consejo sosteniendo 
que la prohibición constitucional del Art 9 no alcan- 
zaba al Presidente de la República 3a . 



31 La actuación de Martin C. Martínez en el Consejo fue 
larga y constante. Quizás ningún otro integrante permaneció 
en el Consejo tantos afios Elegido para el período 1919-1921, 
volvió en 1925 y su mandato se prolongó hasta 1931. (Lmdahi, 
op ciU pé* 353 ) 

32 Sobre la no derogación por el Art. 100 de la Constitu- 
ejon de las leyes orgánicas que imponían el requisito de la 
venia del Senado para designar Directores de los Entea Au- 
tónomos. Libro de Actas del Consejo Nacional de Adminis- 
tración, 1931, T. 1 Sesión del 12 de febrero de 1931. 

33 Es útil reproducir 3a parte correspondiente al Acta de 
la sesión del 11 de marzo de 1926. Libro de Actas del Con- 
sejo Nacional de Administración del año 1926 Tomo I , pág. 
337 En lo pertinente dice* "El señor Consejero Martínez dijo 
que el art 9 o de la Constitución al prohibir a los militares 
y funcionarios policiales formar parte de comisiones o clubes 
políticos, no comprende di Presidente de la República. Se 
ha dicho que el Presidente de la República es el Jefe su- 
premo de las fuerzas, el más alto funcionario militar, y que 
por lo tanto debería ser excluido con el mismo criterio que 
ee aplica a todos los militares y funcionarios policiales; pero 
esa interpretación ampliatoria no puede hacerse al resolver 
este apunto administrativo En otros países se han establecido 
análogas disposiciones sin que alcancen al Presidente de la 
República ni a los Ministros, los cuáles tienen derecho a 
formular manifestaciones de orden político, aunque natural- 
mente deben hacerlo con gran discrección, Votsrá la reio- 



PROLOGO 



En otra ocasión al referirte * 1* iniciatir* etv ma- 
teria de presupuesto, sostuvo no sólo un adecuado cri- 
terio interpretativo de la Constitución, sino que puso 
de manifiesto su especial sagacidad para interpretar 
fenómenos tenidos luego en cuenta, al procederse a 
la reforma de la Constitución, en esta materia, en 
1934 34 , 



lución proyectada por el señor Ministro, pues no considera 
que pueda el Consejo exigir legalmente el retiro del artículo 
discutido sin desconocer por esto la inconveniencia de que 
los altos funcionarios y especialmente el Presidente de la 
República sean miembros de los Comités políticos que pre- 
siden los trabajo» electorales, pero repite que en su concepto 
ni el artículo 9 de la Constitución ni ninguna otra disposi- 
ción legal, le autoriza para imponer el retiro de ese articulo 
de los Estatutos de la Agrupación solicitante". 

Este criterio que significaba compartir la propuesta del 
Ministro del ramo, fue aprobado con el voto contrario de 
los Consejeros Herrera y Morales Martínez había estudiado 
en general el artículo 9, sin referirse concretamente a este 
problema en el capítulo titulado* "El Presidente, la fuerza 
pública y la política", numeral V 

34 Dijo el doctor Martínez f 'que aunque el proyecto de 
aumento de sueldos a los empleados de los Ministerios, te- 
nía cierta importancia financiera, la verdad es que tal pro- 
yecto no es más que un caso como tantos otros de aumento 
del Presupuesto por leyes especiales, y que es este procedi- 
miento el que reviste gravedad Encuentra pues, plausible la 
idea manifestada por el señor Ministro de Hacienda de rei- 
terar ante el cuerpo legislativo los datos sobre la situación 
financiera, no obstante haber sido ya materia de un Men- 
saje Pero «ntiende además, que la cuestión debería enca- 
rarse del punto de vista constitucional y se pregunta si el 
Presupuesto puede ser modificado por leyes adventicias o 
esporádicas que no sean imciadas por el Poder Ejecutivo, 
responsable en primer término de la gestión financiera y mas 
penetrado de las necesidades del Estado y de las posibilida- 
des del Tesoro. No voy a pretender que, como en otras par» 
tes, los miembros del Cuerpo legislativo no pueden iniciar 
aumentos de sueldos o creación de empleos y se sabe que 
esta es la regla de conducta del Parlamento Inglés y de al- 
gunos otros que han aceptado sus reglas seculares de pru- 
dencia. Nuestra Constitución es clara cuando atribuye al 
Poder Legislativo aprobar o reprobar, aumentar o disminuir 
los gastos públicos Sin embargo, la disposición constitucional 
no termina ahí, smo que agrega: "apiobar o reprobar, au- 
mentar o disminuir los presupuestos de gastos que le pre- 
sente el Poder Ejecutivo: consagrando la regla de que la 
preparación del Presupuesto es una función propia del Po- 
der Ejecutivo. Este principio está repetido en los artículo» 



XXXI 



PROLOGO 



En otra intervención, señaló una solución interpre- 
tativa obvia, pero con una claridad conceptual en 
materia económica, que debe ser destacada 8B . 

La intervención del Dr. Martínez en el Consejo de 
6 de mayo de 1927 36 > oponiéndose a un proyecto 
de decreto presentado por el Ministro de Industrias, 



79 y 97, al referirse a las atribuciones del Presidente de la 
República y del Consejo Nacional a quien, dice, compete 
preparar anualmente el Presupuesto General de Gastos Tal 
preparación ordenada del Presupuesto, tal facultad exclusiva 
de la administración pública, desaparece si por leyes parcia- 
les, de iniciativa parlamentarla, «1 Presupuesto puede ser 
modificado en todos o en gran parte de sus rubros y en cual- 
quier momento. Confirma ser esa iniciativa privativa del 
poder administrador, la ley ordinaria que, al regularizar el 
ejercicio, le ordena presentar el proyecto del Presupuesto 
General de Gastos antes del 30 de abril Si el Poder Ejecu- 
tivo no cumpliera con este deber, el Cuerpo Legislativo po- 
dría conminarlo, pero siempre el proceso regular de las leyes 
de Presupuesto requiere que el proyecto emane del primero. 
Mientras el Poder Ejecutivo ha sido dominante en el Estado, 
las disposiciones constitucionales vigorizando su acción eran 
poco menos que superfluas. y se explica que no se hayan 
invocado, pero cuando ahora palpamos que el equilibrio fi- 
nanciero puede ser comprometido por obra de las leyes es- 
peciales de modificación del Presupuesto, esa prerrogativa 
debe invocarse en beneficio del orden administrativo y como 
una valla necesaria a las solicitaciones directas de los pos- 
tulantes ante los grupos aparlamentarios". (Libro de Actas 
del Consejo Nacional de Administración, 1926, t. 3, pág, 319, 
Art II, 151 sesión del 23 de agosto de 1920 ) 

35 El doctor Martín C, Martínez dijo, "que dada la clari- 
dad de la disposición constitucional, debía acompañar la 
apelación interpuesta Fue preocupación de la Comisión que 
elaboró el proyecto de Constitución que nos rige, que la fa- 
cultad de establecer contribuciones acordadas a los munici- 
pios, nos llevase hasta establecer aduanas interiores, dificul- 
tando el movimiento comercial e industrial del país. La 
gran dificultad de expansión de nuestras industrias manufac- 
tureras, que no son exportadoras, estriba en lo limitado de 
nuestro mercado, en que hay que producir para una pequeña 
población, lo que obsta a la división del trabajo y el empleo 
de maquinarias, como lo que hace la grandeza de los Estados 
Unidos más que ningún otro factor, es la extensión inmensa 
de su mercado interno" (Libro de Actas del Consejo Na- 
cional de Administración, 1930, t III, pág 93, Acta N9 104, 
Sesión del 16 de julio de 1930 ) 

34 Libro de Actas del Consejo Nacional de Administración, 
1927, t. II, pág. 170. Acta 67. 



XXXII 



PROLOGO 



merece ser reproducida integralmente, no sólo por 
la tesis constitucional que sostuvo, absolutamente co- 
rrecta, aobre un tema no tratado en el libro, sino 
además por la información técnica insuperable que 
pone de manifiesto. Esta intervención doctrinaria- 
mente inobjetable, ha sido seleccionada por tal ra- 
zón, para ser incluida en el apéndice. 

IX 

Martin C. Martínez no fue un periodista profesio- 
nal ni un colaborador permanente en la prensa pe- 
riódica. Sin embargo, en diversas ocasiones, y exclu- 
yendo los artículos que con una reproducción de pá- 
ginas varias de "Ante la Nueva Constitución", escri- 
bió notas sobre temas constitucionales en "Diario 
del Plata" y "El Plata". 

Algunos de estos artículos tienen un interés perma- 
nente y merecen hoy, sin duda, ser elegidos con el 
objeto de volver a ser publicados. 

Entre ellos hay que destacar el del 9 de marzo de 
1921 en "Diario del Plata", titulado: "El primer 
bienio del Consejo Nacional. Cómo ha funcionado la 
institución" y los aparecidos en "El Plata" el 24 y 25 
de febrero de 1933 sobre "La Revisión Constitucional", 

Pero además de estos artículos, que se íeproducen 
integralmente en este libro, y a los que nos referi- 
remos de inmediato, es necesario señalar que durante 
su larga actuación pública, el Dr. Martínez escribió 
gran cantidad de artículos periodísticos en los que 
aparecen siempre de manifiesto sus características de 
analista preciso, concreto y equilibrado. 

El artículo que Martínez escribió en 1921 comen- 
tando los dos primeros años de funcionamiento del 

XXXIII 

2 



PROLOGO 



Consejo, es de un interés muy destacable. Es un exa- 
men claro, muy informado y sumamente ilustrado del 
trabajo del Consejo. Hace resaltar los resultados po~ 
sitivos obtenidos, lo que ha significado como contra- 
lor, como orden, como régimen de derecho. Es la 
visión de un administrador, del integrante de un par- 
tido minoritario, de un hombre equilibrado y sin 
pasión partidista. Muestra a un colegiali&ta conven- 
cido, no por razones de principios generales y abs- 
tractas, sino como resultado de la realidad nacional y 
de la experiencia que estaba viviendo, seguí o de la 
necesidad de la composición bipartita del Consejo 
que no ve todavía los peligros ni la razón de las 
críticas que ya entonces se asignaban al sistema y que 
crecería en los años subsiguientes a7 . Muchas de las 
afirmaciones de Martínez en este artículo constituyen 



37 Martín C Martínez se opuso a toda reforma apresurada 
de la Constitución de 19ia En el Mensaje del Poder Ejecu- 
tivo del 15 de febrero de 1920, el Presidente Brum recuerda: 
"Durante el primer mes de mi Gobierno, cuando ningún su* 
ceso hacia vislumbrar aún las dificultades políticas con que 
algún tiempo después debía luchar, hice, por intermedio del 
Subsecretario de Hacienda, doctor Enrique E Buero, al doc- 
tor Martín C. Martínez, la siguiente proposición Aprovechar 
la legislatura de entonces, para reformar la Constitución, y 
ratificarla por la siguiente, en el período comprendido entre 
el quince de febrero y el primero de marzo de 1920, en 
cuya fecha daría por terminado mi periodo presidencial, re- 
nunciando así a tres anos de Gobierno de los cuatro para que 
había sido elegido El doctor Martínez me visitó en mi casa» 
manifestándome que no creía que en su partido existiera 
ambiente para esa reforma, porque todavía no era posible 
apreciar bien las ventajas del Consejo Nacional Las gestio- 
nes se interrumpieron, como era lógico, ante esa declaración 
y, tal vez, en su fuero interno, el doctor Martínez haya la- 
mentado su falta de confianza en el Consejo y en su partido, 
ante los sucesos que ocurrieron posteriormente, y que si no 
resultaron funestos para el país, se debieron, principalmente, 
a mi serenidad y a mi patriotismo". í Citado por Giudice y 
González Comí, "Batlle y el Batllismo", pág. 268 ) 

Ya en 1921 había proyectos de reforma fundados en críticas 
que Martínez no compartía y que si bien fueron utilizadas 
luego en la campaña reformista posterior a 1930, es induda- 
ble que, en el momento, eran elementos positivos para fun- 



XXXIV 



PROLOGO 



observaciones agudísimas, aplicables no sólo a la ex- 
periencia colegialista de 1918, sino también a la ac- 
tual, en especial en lo que se refiere al contralor ad- 
ministrativo y a la actuación de la minoría. Del mis- 
mo modo está perfectamente precisado el resultado 
positivo que para el comienzo democrático del país 
tuvo la aplicación inicial de la Constitución de 1918. 
<k El contacto permanente, dice, de hombres influven- 
tes en los partidos que dividen la opinión nacional, 
la necesidad de abordar los asuntos sin "jóse" en 
el detalle, penetrándose de las dificultades, de los sa- 
crificios a hacer a las realidades fatales, las coinci- 
dencias fortuitas con los adversarios y las divergen- 
cias con los partidarios, todo eso debe difundir en 
el país un ambiente de tolerancia y de respeto mu- 
tuo, desde la nueva institución gubernativa". 

En el artículo lk La revisión Constitucional", escrito 
el 25 de febrero de 1933, después de señalar algunos 
posibles puntos de reforma, de hacer un nuevo aná- 
lisis de la experiencia cumplida favorable, aún, pero 
con algunas salvedades a las soluciones logradas en 
1918, y de esbozar ideas del más alto interés, cuyo 
mejor comentario es su lectura directa, pero que mues- 
tran la sensatez y el equilibrio político del autor, se 
dice en uno de los párrafos finales, a tan pocos días 
del 31 de marzo de 1933: "Reformistas, pues, del 
Ejecutivo y del Legislativo también, pero dentro del 
orden constitucional y el respeto de sus preceptos". 



dar, como Martínez lo señala, la convivencia democrática 
y el estado derecho. 

Ver en tal sentido, por ejemplo, la exposición de motivos 
del proyecto de reforma constitucional de Justmo E, Jimé- 
nez de Arechaga, de marzo de 1921 y el artículo de éste en 
"La Defensa" del 21 de junio de 1921, (citado por Ariosto D. 
González, "El Espíritu de Justmo", en "Temas Americanos", 
Montevideo 1930, págs. XXVin y XIX). 



XXXV 



PROLOGO 



X 

No quieren ser estas líneas, cuyo único fin es si- 
tuar el libro que se reedita en nuestra literatura cons- 
titucional, un juicio valorativo sobre 3a personalidad 
del autor ni un estudio sobre sus otras obra 5 * Pero 
no podemos resistirnos a la tentación de reproducir, 
para poner término a nuestro trabajo, unos párrafos 
de "El Nacional", escritos cuando Martín C. Martí- 
nez dejó el Consejo Nacional de Administración y que 
"El Plata", a su vez 5 publicó el 12 de mayo de Í931: 
"Martín C. Martínez, es, sin duda, el hombre de Es- 
tado más completo que tiene el país* Lo es por el 
dominio de los negocios públicos; por la vasta eru- 
dición en ciencias administrativas y financieras; por 
la agilidad de la inteligencia tan prolijamente nutri- 
da; por la ponderación de las actitudes; por el co- 
raje para mantenerse en una posición sin pie ocupar- 
se de las consecuencias electorales de la misma; por 
la modestia, en fin con que rodea su acción". 

"Hombre de Estado de primera línea y ciudadano 
ejemplar". 

"Nuestro pueblo, todavía, llevado y traído por ofi- 
cialismos venales y caudillos analfabetos, y cuya real 
iniciación democrática data de muy poco, no alcanza 
a adquirir conciencia plena de lo que un hombre como 
Martín C. Martínez lepresenta en nuestro país, ni de 
como discrepando a veces radicalmente con sus ideas 
y concepciones — como nosotros — se puede y se debe 
rendirle homenaje". 

"Esta firmeza y esta austeridad en su obra y sus 
ideas, es lo que reverenciamos y levantamos como 
ejemplo. La democracia es la virtud y nada más con- 
trario a ella que la demagogia: el bajo cálculo elec- 



XXXVI 



PROLOGO 



torero, el halago fácil y pasajero, la excitación de 
los bajos instintos que en el fondo de todos los hom- 
bres, duermen *\ 

Héctor Gros Espiell 



xxxvn 



MARTÍN C MARTINEZ 



Nació Martín C. Martínez el 22 de febrero de 1859 en U 
ciudad de Montevideo, siendo sus padres Casimiro Martínez y 
Marcelina Fagalde. Egresó de la Facultad de Derecho en 
1881, doctorándose con una lesi* sobre "La teoría evolucio- 
nista en la propiedad territorial" 

Participó del movimiento positivista, redactando en 1881 
junto a Eduardo Ace\edo el Programa de Filosofía que tuvo 
vigencia durante una década y con el cual alcanzó consagra- 
ción oficial esta teoría filosófica En 1882 ejerció la Cátedra 
de Dereclio Natural hasta el año 1884 en que renunció solida- 
rizándose con los universitarios destituidos por Máximo San- 
tos Tuvo una larga y destacada actuación en la vida publica 
del país, iniciándola como integrante del Poder Legi&lativo 
hasta que en la primera presidencia de José Batlle y Ordóñez, 
éste le encomendara el Ministerio de Hacienda. Renunció poco 
después, desempeñándose con posterioridad como diputado 
durante varios períodos. 

Fue miembro de la Comisión Directna del Partido Consti- 
tucional al que perteneció hasta su disolución para luego in- 
corporarse al Partido Nacional. 

Luego de otro rápido pasaje por el Ministerio de Hacienda 
— en 1916 — fue electo senador por el Departamento de Cerro 
Largo bajo el lema Partido Nacional Integró la Comisión de 
Delegados del Uruguay a la Tercera Conferencia Internacional 
Americana, realizada en Río de Janeiro en 1916 De 1919 a 1921, 
luego de reformada la Constitución — tarea en que le cupo 
importante participación — fue designado miembro del Con- 
sejo Nacional de Administración, rama del Poder Ejecutivo 
que volvió a integrar durante el período 1925-1931. 

Ocupó también los cargos de Conjuez de la Alta Corte de 
Justicia; Delegado al Congreso Internacional de Mutualidad 
y Previsión Social; integrante del Consejo del Instituto de 
Química Industrial y miembio del Directorio del Banco de 
la República 

Publicó en la Revista de Derecho, Jurisprudencia y Admi- 
nistración. "Justicia pronta 1 *; "Enajenación de bienes dota- 
Ies"; ''Liquidación del impuesto de herencia"; "Concurso de 
Acreedores"; etc , y en la Resista del Centro de Estudiantes 
de Derecho: "Depreciación de la moneda". 

Fueron sus obras de más aliento, los libros: "La renta te- 
rritorial" (1918); "Ante la nueva Constitución* (1919) y 
"Depreciación de la moneda" (1933). Falleció en Montevideo 
•1 21 de enero dt 1946. 



XXXVIII 



CRITERIO DE LA EDICION 



Se ha observado fielmente el texto de la primera edición de 
'\Ante la nueva Constitución'* publicada por la Imprenta "El 
Siglo Ilustrado" en el año 1919 Con el Apéndice hemos se- 
guido el mismo criterio de fidelidad a la fuente orjginal. 

Se ha modernizado el texto de conformidad con las nuevas 
disposiciones sobre acentuación, pero se mantiene la puntúa- 
ción primitiva. 

J. P. B. y B. N, 



XXXIX 



ANTE LA 
NUEVA CONSTITUCION 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



Las reformas introducidas a la Constitución lo fue- 
ron, gustan cialm en te, en un pacto. En las deliberacio- 
nes de la Constituyente no ha quedado huella sino 
de las cuestiones más salientes y no siempre de los 
motivos determinantes de las enmiendas. Fuera de eso, 
hay puntos que no se tocaron, no obstante haber si- 
do materia de apreciación en las Comisiones o en el 
acuerdo. Antes de que el rodar de las cosas empie- 
ce a borrar el recuerdo vivo de esos debates y preo- 
cupaciones, es útil consignar la impresión que cada 
uno conserva. A ellas agregaré algunas consideracio- 
nes generales. Me ocupo aquí de los problemas cons- 
titucionales en sí mismos. No prescindo de la vida 
política del país, pero sí de las circunstancias polí- 
ticas más inmediatas que influyeron en la reforma, 
realizada en un ambiente bien distinto al de 1830. 

Se dirá que es demasiado temprano para escribir 
sobre hechos y constitución tan fresca* Es que yo no 
pretendo el honor del comentario sino fijar algún re- 
cuerdo y apuntar alguna consideración. 

Cierto, después de una larga experiencia la en- 
señanza es certera y fácil de deducir. Pero a su vez 
la enseñanza madura y certera suele ser tardía. ¿Y 
no es cuando las leyes entran en vigencia que puede 
ser más útil estudiarlas? 



[33 



I 

GARANTIAS DE ORDEN PARLAMENTARIO 

Enmiendas a la Constitución tendientes a vigorizar la acción 
del Cuerpo Legislativo y especialmente de la minoría. — 
Facultad individual de los legisladores para informarse. — 
Derecho de interpelación de la minoría. — Nombramiento 
de comisiones inspectivas. — Voto de observaciones al Eje- 
cutivo. — Iniciativa de la Asamblea — - Remuneración de 
los legisladores. — La minoría, custodio de la Constitución 
y de las garantías electorales» 

En los estudios preliminares a que dio lugar la re- 
forma constitucional, el tópico que más atrajo la aten- 
ción fue el de excogitar el medio de disminuir el po* 
der del Ejecutivo. Sabíamos bien que ese poder absor- 
bente no emana de la Constitución sino de la sofisti- 
cación electoral, mediante la cual el Ejecutivo se eri- 
ge en fautor de los otros poderes, encargados de vi- 
gilarlo y de trazarle normas legislativas a que debería 
ajustar su conducta; y, por lo tanto, que sólo caerá o 
se transformará nuestro zarismo rotativo, garantien- 
do al país el ejercicio de sus derechos políticos. 

Profundizando más, la concentración del poder en 
manos de ese "monarca temporario, con más facul- 
tades que los monarcas coronados y facultad de nom- 
brarse el sucesor" — es un producto de la evolución 
histórica, y, mal que nos pese, así hay que recono- 
cerlo, hasta para buscar el remedio acertado. 

Salimos de la anarquía, como la Europa del feu- 
dalismo: la sociedad, más o menos conscientemente, 
fue concentrando en una mano la mayor suma de au- 

[5] 



MARTIN C MARTINEZ 



toridad y de fuerza. Cuando La Rochella fue tomada, 
Luis XIV fue posible y todos los ahu?os del ík Estado 
soy yo"; pero también sólo entonces existió la Fran- 
cia unida y verdaderamente constituida en nación. A 
su vez, para destruir los efeclos del férreo y aniqui- 
lador despotismo, la Revolución fue necesaria. 

De parecida manera en nuestras democracias inor- 
gánicas, los gobernantes, al afianzar la paz material, 
aprovecharon todos los resortes caídos sucesivamente 
en sus manos durante el estado de guerra civil, o de 
prevención bélica, y erigieron despotismos disimula- 
dos con las exterioridades legales, y ahora llega el 
turno de una revolución, más o menos violenta, para 
ponerles valla. 

La obra constitucional es complemento de la obra 
social, cuyas fundaciones deben penetrar hondo en el 
terreno, en tanto que la arquitectura de las constilu- 
ciones arranca de la superficie. . . 

Con todo, las leyes contribuyen a modificar las cos- 
tumbres, y adaptadas al ambiente, son el acta de las 
conquistas arrancadas a todos los Juan Sin Tierra. 

Que deban ir hondo las raíces del áibol, no será 
motivo para desesperar de corregir la forma y los 
frutos mediante podas, abonos, aiicaciones oportu- 
nas. El absurdo es suponer que la planta se pueda 
enderezar de golpe y del todo, o darle una forma 
absolutamente nueva. 

En ese empeño de corregir la deformidad de nues- 
tro poder presidencial muchos pensaron en una adap- 
tación al régimen parlamentario, pero se detenían en 
el camino, ante las dificultades de la aplicación y por 
las reservas con que se apreciaba el sistema en su 
mismo valor intrínseco. 



[6] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



II 

Me explicaré en el capítulo siguiente sobre este 
particular y resumiré en éste las disposiciones intio- 
ducidas para vigorizar la acción del Poder Legis- 
lativo y especialmente de la minoría parlamentaria. 
En tal sentido se ha preceptuado: I o Que cada le- 
gislador pueda pedir a los Ministros de Estado los 
datos o informes que estime necesarios para llenar 
sus cometidos; 2° Que la tercera parte de los miem- 
bros de cualquiera de las Cámaras podrá hacer venir 
a los Ministros para pedirles y recibir los informes 
que estime convenientes, ya sea con íines legisla- 
tivos, de inspección o de fiscalización; y 3 o Que los 
Cámaras podrán nombrar Comisiones parlamentarias 
también con cualquiera de estos amplios fines. 

Producidos esos llamados, informes o investigacio- 
nes, ¿cuál puede ser el resultado del proceso legis- 
lativo? La nueva Constitución no contiene siquieia 
un artículo , como el de la Constitución de la Pro- 
vincia de Buenos Ahes, confiriendo autoridad a la 
Cámara para expresar la opinión de su mayoría, por 
medio de resoluciones o declaraciones sin fuerza de 
ley, sobre cualquier asunto que afecte a los intereses 
generales. ¿Es muy sensible esta falta? Como el voto 
de la Cámara no había de tener en nuestro régimen, 
sino ese efecto restringido, no era de gran interés, 
evitar debates que algunas veces se han promovido 
en torno de esta facultad de emitir votos de simple 
valor moral. Aún no existiendo artículo constitucio- 
nal expreso, si la Cámara lo quiere no existirá medio 
de impedirle que formule tales declaraciones. El de- 
recho de formular deseos o advertencias puede fun- 
darse en que tal facultad le está especialmente reco- 



[7] 



MARTIN C MARTINEZ 



nocida a la Comisión Permanente, por el artículo 54: 
"esta Comisión velará sobre la observancia de la 
Constitución y de las Leyes, haciendo al Poder Eje- 
cutivo las advertencias convenientes al efecto, bajo de 
responsabilidad para ante la Asamblea Geneial". ?i 
una Comisión, mera delegación de la Asamblea, du- 
rante su receso, tiene esta facultad, ¿cómo no la ten- 
dría la Asamblea misma, y especialmente la Cámara 
de Representantes que puede formar juicio político 
a Presidentes, Consejeros y Ministros? Pudlcndo acu- 
sarlos, debe tener el derecho de adveirirhn y prevenir 
una erkis tan seria como el juicio político; y no le ha 
de ser de forzoso debutar por la medida más giave. 
Así, cuando valiese la pena, la mayoría de una Cá- 
mara siempre tendrá y se tomará este derecho, sin 
necesidad de artículo expreso que lo consagre, por lo 
que no valía ponerlo en cuestión, para incorporar Ja 
fórmula porteña. La fórmula escrita no es irdispen* 
sable. Lo indispensable es tener la mayoría necesaria 
para votar la desaprobación moral. . . 

III 

De otro interés ha sido consagrar el derecho indi- 
vidual de los diputados a pedir informes y el de la 
minoría que alcance al tercio de provocar la interpe- 
laciones y concurrencia de los Ministros a la Cámara. 

El pedido de informes tendrá, en adelante, en nues- 
tro derecho parlamentario, dos vías abiertas: el le- 
gislador puede requerirlos por escrito y por inter- 
medio del Presidente de la Cámara, y si el Ministro 
no los facilitase, el diputado o senador los deman- 
dará por medio de la Cámara a que pertenezca. 



[81 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



Este derecho es independiente de la otra vía, de 
antiguo consagrada por la Constitución, a cada una 
de las Cámaras, de hacer venir a su sala a los Mi- 
nistros de Estado, quedando ahora bien aclarado que 
la comparecencia puede ser no sólo para recibir in- 
formes con fines legislativos, a fin de habilitarse a 
dictar leyes que vayan a engrosar las compilaciones, 
sino también con fines de inspección o de fiscali- 
zación, esto es, para poner en claro cómo se cumplen 
las leyes y cómo se administra el país* La aclara- 
ción ha sido conveniente frente a las resistencias 
opuestas por el Ejecutivo a dar informes, so pre- 
texto de que se trataba en el caso ocurrente de fa- 
cultades que le son propias, y de la división de los 
poderes. Y ha de reconocerse que no estaban solos 
nuestros gobiernos: este mismo año el Presidente 
doctor Ingoyen negó la facultad de pedir informes 
con fines de inspección o de fiscalización al Congreso 
Argentino, y está pendiente todavía la contienda con 
la Cámara de Diputados. Esta sostuvo su facultad 
' amplia, por resolución que honrosamente suscribieron 
los mismos legisladores adictos al Gobierno con un 
solo voto contrario, pero la cuestión fue planteada y 
no ha sido decidida. 

En adelante, la interpretación restrictiva no puede 
tener asidero entre nosotros: tanto el pedido parti- 
cular de informes como el público, apoyado por el 
tercio de la Cámara, puede ser para legislar o para 
inspeccionar o fiscalizar. Y lo mismo el nombramien- 
to de Comisiones, — con la sola diferencia de que 
éstas se nombrarán cuando así lo resuelva la mayo- 
ría, en tanto que el pedido de informes es derecho 
también de la minoría. 

[9] 



4 



MARTIN C MARTINEZ 



IV 

El primer medio de investigar, el individual habíi 
pido ya establecido por una resolución de la CámaTa 
de Representantes de junio de 1916, incorporada a su 
leglamento; pero el Poder Ejecutivo la observó di- 
ciendo que creaba deberes que sólo le podía imponer 
la Constitución. Ha sido menester., pues, consagrar 
en la Carta fundamental tal facultad del legislador 
sin la cual tan difícil es el ejercicio juicioso de la 
iniciativa parlamentaria. 

Disposiciones de esa índole existen hoy en los pri- 
meros parlamentos del mundo, y lejos de fomentar 
ningún desarreglo, son derivativos oportunos del de- 
recho de interpelación y ahorran buen tiempo a las 
asambleas deliberantes. No se entienda por esto que 
el único tiempo bien empleado de aquéllas es el inver- 
tido en fabricar leyes. Está uno inclinado a clamar, 
como el maestro Spencer, por otros motivos que &u 
intransigente individualismo, — demasiadas leyes! — 
Las asambleas, tanto o más que de dictarlas, se ocu- 
pan de fiscalizar la administración pública. Importa 
poco que se sancionen los Códigos más completos si 
falta el contralor de su ejecución. Todavía en el ré- 
gimen parlamentario se podría pasar sin él, siendo 
el gobierno propiamente una delegación del Parla- 
mento, que subsiste en cuanto merezca su confianza. 
En el régimen presidencial, Congreso que no inves- 
tigue, que no inspeccione, que no interpele, vivirá 
en el limbo de las abstracciones legislativas. 

Pero este derecho vital no puede hacer olvidar que 
el tiempo de los cuerpos deliberantes es escaso y sus 
resoluciones morosas. De aquí que los reglamentos 
procuran conciliar la libertad de la tribuua y de la íis- 



[10] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



calización con la necesidad de solucionar los múl- 
tiples asuntos que hoy embargan la atención de las 
Asambleas, y uno de los medios es éste, de evacuar 
los informes por escrito y privadamente, digamos, sin 
ocupar el tiempo de la sesión pública, reservada a 
los asuntos que reclamen el análisis y la controversia, 
por su complicación o su trascendencia. 

Esos Ministros de Sud América que se fastidian 
por alguna interpelación esporádica, a pesar de sus 
seguridades anticipadas de éxito, en la votación al me- 
nos, con qué escándalo leeián estas palabras pronun- 
ciadas por el Presidente del Consejo en la sesión de la 
Cámara de Diputados francesa, del 12 de julio de 
1912: "¿Sabéis cuántas interpelaciones tenemos en 
esta Legislatura? 293, y no hablo más que de ésta 4 *: 
no comprendo 76 cuestiones. Fuera de estas última?, 
293 interpelaciones han sido presentadas a la Mesa, 
de las cuales 189 fueron discutidas en 128 sesiones. 
A razón de cuatro sesiones por semana, son ocho 
meses. Señores, es un cuarto de la Legislatura, no 
digo perdido, porque hay siempre interpelaciones muy 
útiles/ 1 ! 

De aquí que se introdujera desde ese mismo año, 
por proposición de Mr. de Pressensé, esta práctica 
de los informes escritos, que descongestionan el tra- 
bajo de las sesiones. De ninguna manera para trabar 
el derecho de interpelación que tan amplia y hasta 
abusivamente se usa en los países parlamentarios, pe- 
ro sí para darles una válvula de escape y ahorrar 
tiempo. Menos atildado que su colega francés, Mr. 
Charnberlain decía en el Parlamento Inglés que: "la 
gran mayoría de los informes carecen absolutamente 
de interés y en tal caso cada pedido podría recibir 
satisfacción, si el honorable miembro que lo requie- 



[11] 



MARTIN C. MARTINEZ 



re se dirigiese por carta privada al Ministro y reci- 
biera una respuesta de la misma naturaleza, — a me- 
nos, agregaba, que tenga necesidad de probar a sus 
electores que vela por sus intereses, en cuyo caso tam- 
bién podría satisfacérsele publicando su pregunta v 
la respuesta, impresos y distribuidos en el orden del 
día 5 \ 

La indicación ha sido aceptada en el nuevo re- 
glamento de los Comunes, pero acordando, ademáb, 
tres cuartos de hora de la sesión, para los informes 
orales. 

V 

La nueva Constitución Oriental consagra el derecho 
individual de los legisladores a pedir informes y el 
derecho de hacer venir al Ministro cuando la inter- 
pelación sea apoyada por el tercio de la Cámara. La 
última modificación es remarcable, porque hasta aho- 
ra sólo se reconocía a la mayoría ese derecho. La 
minoría ejercitaba las facultades inspectivas o críti- 
cas, cuando la mayoría reconocía que valía la pena 
de esclarecer las cosas, o ella — la mayoría — no es- 
taba bien informada. 

Y bien, esa facultad debe ser, sobre todo, de las mi- 
norías, como lo establece la nueva Constitución. Cier- 
to que en los países parlamentarios el Ministro pue- 
de negarse a contestar toda interpelación o cuestión; 
pero es práctica invariable que no se niegue, por 
más que le lluevan las cuestiones o interpelaciones a 
centenares, salvo que se trate de materia internacio- 
nal Aquí la costumbre ha sido la inversa y hasta se 
había hecho doctrina sobre el caso. Con motivo de 
una interpelación formulada al Poder Ejecutivo en 



[12] 



ANTB IA NTJgVA CONSTITUCION 



la Cámara de Representantes por el doctor Luis A. 
de Herrera, el señor Julio María Sosa, leader a la 
sazón de la mayoría, condensó así el derecho de las 
mayorías para rechazar los pedidos de informes de 
las minorías "sobre todo suceso respecto de cuya 
magnitud o cuya veracidad tuviera la mayoría opi- 
nión hecha": 

'"Yo creo, dijo, que cuando se denuncian ciertos 
hechos atribuidos al Poder Ejecutivo y sobre ellos 
los diputados tienen una opinión concordante con la 
de ese Poder, estos diputados, si forman la mayoría 
de la Cámara, no tienen por qué dar curso a pedidos 
de informes o a interpelaciones a los Ministros de 
Estado, que se refieran precisamente a las mismas 
cosas. Los diputados de la minoría tienen el pei- 
fecto derecho de denunciar todos los actos del Poder 
Administrador que les parezcan irregulares o incon- 
venientes para los intereses del país. Precisamente, la 
situación de oposición en que están colocados los ha- 
bilita para llenar, podría decir así, esa cláusula ver- 
balista de su programa de acción, tratando, por todos 
los medios, de provocar el mayor desprestigio posible 
sobre los Poderes públicos; pero los diputados de 
la mayoría, los que hacen causa común y solidaria 
con el Poder Administrador — no porque sea Poder 
Administrador, sino porque los animan idénticos idea- 
les e idénticos propósitos en el sentido de servir al 
país — no tienen por qué, en todos los momentos 
en que se les ocurra a los miembros de la minoría, 
llamar a los Ministros al seno de la Cámara para dar 
explicaciones sobre sucesos de cuya magnitud o de 
cuya veracidad tenga de antemano opinión hecha 
aquella mayoría". 



[13] 



MARTIN C. MARTINEZ 



Eraj pues, necesario aprovechar la ocasión para de- 
finir la interpelación como un derecho de la minoría 
que ella apreciará soberanamente. 

Las interpelaciones podrán plantearse con más faci- 
lidad, pero eso no hace temible su desborde, donde 
no voltean gobiernos; y a las bullangueras les falta 
ahora el atractivo del fruto prohibido. 

VI 

Tal vez se vea una omisión en que, previsto el 
derecho amplio de las Cámaras de nombrar Comi- 
siones, no se haya establecido la forma de integrar- 
las. En Estados Unidos se reputa tan interesante esa 
materia que el Presidente de la Cámara de Repre- 
sentantes era considerado el tercer personaje del Es- 
tado cuando gozaba esta facultad. Allí las Comisiones 
son numerosas, las sesiones del Congreso muy re- 
cargadas de asuntos, la duración del período y del 
Congreso mismo, corta; y en realidad las Comisio- 
nes hacen las leyes: es muy difícil reaccionar contra 
un dictamen. Por eso W. Wilson, ha calificado al 
de su país de gobierno "congresional". No gobierna, 
en realidad, el Presidente, dice, ni el Congreso, sino 
las cuarenta y siete Comisiones en que el Congreso 
se subdivide. Por esto la facultad del Presidente de 
la Cámara de nombrar dichas Comisiones era un 
poder considerable, tanto que en estos últimos años 
le fue retirado, y ahora la misma Cámara las cons- 
tituye. 

Cambio semejante en nuestro país no habría tenido 
remotamente significación parecida ni ventajosa. Aqní 
nadie va a decir que las Comisiones, son el Gobierno: 



[14] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



la inspiración de los proyectos viene de otra parte. 
La Cámara tampoco es tan numerosa como para que 
los diputados no puedan influir sino formando parte 
de las Comisiones y eso es todavía más evidente si 
se trata del Senado. La traslación al cuerpo de la 
designación no habría dado mayor garantía de ecua- 
nimidad. El Presidente asumiendo la responsabilidad 
entera, tal vez se mida más que una mayoría. La 
elección por voto incompleto aseguraría la coparti- 
cipación, pero en algunos casos podría dar a las 
minorías menor representación que la que ahora se 
les acuerda espontáneamente. El asunto tendría más 
interés para la Comisión Permanente, donde prácticas 
censurables niegan intervención a las minorías, pero 
tampoco es de mayor importancia ahora, reuniéndose 
el Cuerpo Legislativo casi todo el año. 

Con estas aclaraciones y ampliaciones del derecho 
de interpelar desaparecerá la función de "los orado- 
res del Gobierno". Así se llamaban, por definición 
legal, en el régimen del primer Imperio napoleónico, 
a los diputados que oficiaban de ministros, y daban 
explicaciones oficiosas. Nosotros, en realidad, hemos 
tenido la institución imperial. Planteada la cuestión» 
bueno o malo el informe o la explicación de los he- 
chos se daban, pero se daban por quienes no tenían 
la responsabilidad ni comprometían al Gobierno con 
su palabra más o menos bien informada, más o me- 
nos verídica. 

VII 

Como se ve, la preocupación de la reforma en ma- 
teria legislativa ha sido definir el derecho de la mi- 
noría. La obra institucional en estos países ha de 



[15] 



MARTIN C. MABTXNEC 



hacerse principalmente de abajo. Triunfos como el 
del Partido Radical argentino serán milagiog y cuan- 
do se obtienen ya no es el partido vencedor quien 
necesita cuestionar o interpelar! Si un éxito en las 
elecciones de diputados o un giro inesperado divor- 
ciase del Ejecutivo a la mayoría parlamentaria, ésta 
siempre gozaría de medios de otra eficacia para mo- 
lestar o enderezar el gobierno. 

Basta que se trate de un Cuerpo Legislativo de 
verdad, apoyado por el país o que el Gobierno no 
se anime a desafiar, para que su influencia sea pre- 
ponderante en la vida nacional. Mismo en el caso de 
esta Asamblea con el solo cometido Constituyente y 
cuya obra se podía anular, diez veces se procuró el 
acuenlo con ella. Tratándose de asambleas ordinarias, 
la negativa de sancionar proyectos — aunque no se 
llegara al cierre de la bolsa — o el aplazamiento in- 
tencionado — sería suficiente para arrastrar al Eje- 
cutivo a la transacción con la mayoría parlamentaria 
hostil. En cuanto a las minorías sus advertencias ge- 
neralmente serán rechazadas; y el derecho de inter- 
pelar les valdrá, no para arrancar votos de descon- 
fianza a la mayoría, sino para mecer a los Ministros 
en sus poltronas y poner al Gobierno frente al país, 
con sus errores, sus debilidades o sus faltas. 

VIII 

No obstante esta principal preocupación reformista 
en materia parlamentaria, de organizar la acción de 
la minoría, se ha podido contemplar alguna indica- 
ción tendiente a vigorizar e independizar la acción 
de la mayoría. Entre ellas está la iniciativa de los 
asuntos. Ahora la Asamblea funcionará desde el 15 

[16] 



i 



ANTB LA NUEVA CONSTITUCION 



de marzo hasta el 15 de diciembre, o sólo hasta el 
15 de octubre en el caso de que haya elección de 
Representantes, debiendo entonces empezar a sesionar 
el 15 de febrero siguiente. Y aunque el receso es cor- 
to, pueden la9 Cámaras interrumpirlo por autoridad 
propia, como se reunirán también sin necesidad de 
convocatoria especial del Poder Ejecutivo, con lo que 
desaparece la prerrogativa de este último de limitar 
los negocios de que la Asamblea puede únicamente 
ocuparse durante el período extraordinario, en núes- / 
tra práctica actual el más hrgo de los dos períodos, 

IX 

Una prerrogativa de orden secundario pero cuyo 
uso inmoderado ha perjudicado algunas veces el de- 
coro parlamentario queda también en manos de la 
minoría. Las dietas con que eran compensados los 
servicios de los senadores y diputados han sido sus- 
tituidas, como lo estaban de hecho, por una asigna- 
ción mensual, a percibir durante el tiempo del man- 
dato; pero esta asignación será fijada por dos ter- 
ceras partes de votos de la Asamblea, y por resolu- 
ción especial, en «1 último período de cada Legisla- 
tura, para los miembros de la siguiente. El día que 
se volviesen a subir las dietas, o si no se bajaran, 
no obstante las estrecheces del erario, la responsabi- 
lidad será de la minoría ► 

X 

Sobre todo, la reforma ha relevado el rol de la mi- 
noría parlamentaria al hacerla custodio de la Consti- 
tución y de las leyes electorales que reglamentan el 

U7] 



MARTIN C MARTINEZ 



voto secreto, la proporcionalidad y demás garantías 
del sufragio. Ni la una ni las otras podrán reformai- 
se sino reuniendo los dos tercios de votos del total de 
que se componga cada Cámara. Hablaré por sepa- 
rado, con más extensión, de esto, en lo que respecta 
a la revisión constitucional En cuanto a las reformas 
de las leyes electorales, cuando se ha visto, en la 
víspera de elecciones, modificar la composición del 
Cuerpo Legislativo, echando una treintena de bancas, 
según estudiosa distribución, que permitió ganar quin- 
ce votos de mayoiía a pesar de resultar minoría en 
el electorado; cuando otras veces se han creado de- 
partamentos para aumentar el número de senadores; 
y cuando ha sido reiterada la prevención contra el 
voto secreto y aún la proporcionalidad, se puede 
apreciar la importancia de la garantía constitucio- 
nal que ha convertido a la minoría parlamentaria en 
guardiana de esas conquistas. 

Los negociadores de un pacto severamente juzgado 
— y nos lo explicamos bien — pueden agregar que 
la misma Constituyente, cuando sancionó, antes del 
acuerdo, las garantías constitucionales del sufragio, 
no se atrevió a ir tan lejos ni a limitar así las fa- 
cultades legislativas de la mayoría en materia elec- 
toral. Sólo previo el peligro de que las disposiciones 
constitucionales resultasen letra muerta porque no dic- 
tara la Legislatura ordinaria las leyes reglamentando 
el voto secreto, la proporcionalidad, la no interven- 
ción de los funcionarios, — pero no se previo enton- 
ces que la Legislatura podía pasar no ya de omisa, 
sino de previsora en demasía y al reglamentar esas 
garantías, desnaturalizarlas o destruirlas. Eso ya no 
es dable hacerlo, toda vez que por el pacto no sólo 
regirán las leyes que presidieron la elección del 30 de 



[18] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



julio de 1916, mientras no se dicten otras como ya 
decía el proyecto de Constitución originario, sino que 
deben seguir rigiendo ínterin los partidos no conven- 
gan en sustituirlas por otras leyes que ofrezcan igua- 
les o mayores garantías. 

Al relevar asi el rol de la minoría parlamentaria, la 
Constitución ha vinculado fuertemente el partido que 
ella represente a la obra de las instituciones. Si ese 
partido se abstuviese, si crease una situación incom- 
patible con la renovación regular o la permanencia de 
su representación parlamentaria, se expondría a que 
la Constitución y las leyes electorales fueran reforma- 
rlas en el sentido más contrario a sus ideas y propósi- 
tos políticos. Ninguna obligatoriedad del voto, nin- 
guna propaganda, ninguna fuerza moral ni material, 
podría imponerle más enérgicamente el deber de per- 
severar en la tarea cívica. 



[19] 



II 



PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO 

El parlamentarismo no se decreta, se toma. — Peligro del 
derecho de disolución. — El gobierno a tiempo fijo y a 
tiempo indeterminado. — Idea de Deschanel para dar fir- 
meza al gobierno parlamentario. — La intervención del Se- 
nado. — Modernización del juicio político. — Si H^milton 
hubiera vivido en el remado de Victoria... — La inestabi- 
lidad ministerial. — Recursos disciplinarios de los partidos 
ingleses. — Cambios desde el Parlamento y desde el Go- 
bierno. — Ventajas e inconvenientes de los dos regímenes. 

En las Comisiones de los partidos y en la Comisión 
de Constitución que planeó la reforma, antes del pac- 
to bastante se habló y divagó sobre este tema: tan se 
anhelaba salir del absorbente presidencialismo; pero 
los conatos de gobierno parlamentario no prospera- 
ron, y con razón. 

El parlamentarismo no se decreta, se toma. ¿Dón- 
de está el texto inglés que establezca el deber del Mi- 
nistro de presentar renuncia cuando los Comunes le 
dan un voto desfavorable? ¿Dónde que el Rey por una 
vez puede disolver la Cámara pero que si la segunda 
Cámara arroja la misma mayoría, es al Ministerio 
que le incumbe dimitir, sin apelación? ¿Y qué habría 
valido el vago texto francés, — "el Ministerio es res- 
ponsable ante las Cámaras" — si el país, por la voz 
de Gambetta, no le hubiera planteado a Mac Mahon 
el famoso dilema? ¿Someterse o dimitir, por qué? 
Porque no tendría el voto u de las cuatro contribucio- 
nes directas" — "las cuatro viejas hermanas" — si pre- 



[20] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



tendía gobernar con Ministros que no merecieran la 
confianza de la Cámara. Todo gobierno regular es par- 
lamentario, desde que no puede pasarse sin el concurso 
del Parlamento para marchar; y donde se pueda pres- 
cindir será vano el esfuerzo de los textos. Si Alema- 
nia, a la intimación de Wilson, cambia, por telegrama, 
el sistema, y del Kaiser omnipotente pasa al parla- 
mentarismo, el cambio será una decoración teatral 
para facilitar la negociación de paz; si bien tan tre- 
menda derrota ha podido madurar la evolución, extin- 
guir el fulgor de la corona imperial, y evidenciar al 
mismo pueblo alemán lo funesto del sistema. 

Para adaptar el país al gobierno parlamentario val- 
drá más la influencia indirecta pero constante de la 
opinión, que la acción directa, tendiente a derrocar 
ministros desde la Cámara. 

Esto no es negar que la Constitución de un pueblo 
libre puede optar y hacer ei gobierno presidencial o 
parlamentario. Aun sobrándole condiciones, como le 
sobrarían, para implantar el último sistema, los Es- 
tados Unidos se mantienen presidencialistas porque 
así lo quiere su Constitución- Lo que no es posible es 
la inversa: es adoptar el parlamentarismo sin la pre- 
eminencia, ya conquistada, del Parlamento. Con el su- 
fragio viciado, el régimen parlamentario escrito en la 
Constitución viviría en una eterna aprobación de los 
actos ministeriales. En vez de freno, jamás el Poder 
Legislativo habría sido más dócilmente constituido que 
cuando de sus votaciones pudiera resultar la caída del 
Gobierno. Se violentarían los resortes para consti- 
tuirlo a prueba de semejantes veleidades y excesos. 



[21] 



MARTIN C MARTINEZ 



II 

El derecho de disolución es arma tan pesada de ma- 
nejar que ya poco se usa. Parece contradecir esto el 
que los Loies, con su resistencia al presupuesto de 
LLOYD GEORGE y al Home Rute, obligaron, en 1909 
y 1910, al ministerio radical a disolver por dos veces 
los Comunes, pero no es así: ambas disoluciones fue- 
ron consentidas por la propia mayoiía de la Cámara 
popular, a efecto de que la nueva elección ratificas'*, 
ante los Lores y la Corona, que los Comunes habían 
interpretado bien la voluntad nacional. 

No obstante que la disolución contra la voluntad de 
la mayoría parlamentaria poco se ejercita, el derecho 
de disolución existe en reserva y podría revivir, si 
volviera a ser necesario contener veleidades y capri- 
chos de la asamblea popular y evitar la excesiva ines- 
tabilidad de los gobiernos. Sigue siendo principio ad- 
mitido que éstos deben estar armados de tal facultan. 
A ninguno de nuestros enamorados del parlamenta- 
rismo se le ocurriría, sin embargo, confiársela al Eje- 
cutivo criollo. Se figuran bien lo que serían Cámaras 
amenazadas de cesar en todo momento; — y lo que se- 
rían las mismas elecciones, precipitadas en el instante 
que el Gobierno encontrase bueno tentar fortuna. 
Francia misma temió el abuso de esa arma, y si las 
leyes constitucionales no pudieron quitársela al Pre- 
sidente de la República, agregaron que sólo decretaría 
la disolución con la venia del Senado. En nuestra 
América la implantación del régimen parlamentario 
puro habría sido, pues, el medio más seguro de no 
tener Poder Legislativo, y por eso, Chile, en su ensa- 
yo, ha preferido sufrir la inconstancia perturbadora 
del Parlamento indisoluble y el rodar incesante de los 



[22] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



ministerios, antea de armar a éstos del derecho de di- 
solución. Después de Ja crisis resuelta en los campos 
de Concón y la Placilla y del sacrificio de Bahnaceda, 
se ha conseguido allá establecer la preeminencia del 
Parlamento. El Presidente de la República ha tomado 
una fisonomía algo parecida a la del Presidente de la 
República Francesa. Queda arriba y fuera de la com- 
petencia de los paitidos y forma una excepción en la 
América española. En las demás naciones de Sud 
América la lucha no se entablaría entre la Cámara y 
el Gabinete. La contienda sería entre el Poder Legis- 
lativo y el Presidente, a cuya política sirven los minis- 
terios. Por eso es innocuo el declararlo a aquél irres* 
ponsable. La modalidad del país y su tradición, lo co- 
locan en el primer plano. Se palparía que el conflicto 
no es con un Ministro, sino con el jefe mismo del Go- 
bierno. 

La irresponsabilidad del jefe del Estado, otro de los 
elementos del sistema parlamentario, como todas las 
instituciones que tengan realmente vida, no puede 
surgir como hongo y por obra de un mero invento 
constitucional. La irresponsabilidad del príncipe, del 
par con la plena responsabilidad de sus ministros, es 
una ficción ; pero, como otras tantas ficciones, asienta 
en sentimientos que nada tienen de ficticios. El cubo 
reverencial al soberano predisponía históricamente al 
pueblo a creer que realmente el rey "no podía hacer 
mal". El verdadero culpable era el mal consejero. Algo 
queda de eso en la masa, cuando se oye decir que 
* k la culpa es de los que lo rodean". El Parlamento Largo 
descargaba su ira sobre la cabeza de Strafford y a 
riesgo de que Carlos I pudiese madurar su venganza y 
su tiranía, lo suponía de buen grado ajeno a los crí- 
menes legalizados por la Cámara Estrellada y a los im- 



[23] 




MARTIN C. MARTTNEfc 



puestos arrancados sin sanción; y fue necesario que 
extremase la medida y concurriese él mismo a prender 
a lo8 representantes del pueblo para que la lucha ge 
empeñase directamente y debiese finalmente rodar la 
cabeza del monarca bajo el hacha del Enmascarado. 

Donde por tradición no existe esa profurda defeie^- 
cia a la institución, la irresponsabilidad no puede ve- 
nir sino con la anulación de todo poder efectivo; y aun 
así, en cuanto los sucesos rocen la personalidad dcJ 
Jefe del Ebtado. su responsabilidad estará en juego. 
Ejemplos: Mac-Mahon y Grévy. 

III 

Antes que pensar en Cámaras que voltean ministe- 
rios, preciso es asegurarse contra Presidentes que 
volteen Cámaras o que las presionen. Cuando estén ya 
hechos a doblar su voluntad ante las leyes, será posi- 
ble el otro paso e imponerles que gobiernen según la 
voluntad y aun según el capricho de los parlamentos. 

Porque tampoco todo son delicias en el régimen pni- 
lamentario, y la versatilidad de las mayorías, sus com- 
binaciones deleznables, la inseguridad de los gobier- 
nos, han retraído a pueblos de robusta vida institucio- 
nal de introducirlo. 

En principio, no cabe duda de que sea el gobierno 
más de acuerdo con el sistema representativo y la 
concepción racional de la autoridad delegada. El Go- 
bierno arreglado por el calendario, como ha dicho Woo- 
drow WILSON, cuando profesor, es absurdo (en la 
apariencia al menos, agregaré, por mi cuenta). ¿Por 
qué un hombre ha de valer para regir los destinos del 
país cuatro años, ni minuto más ni minuto menos, y 



[24] 



jorra uk wuiva conítituciow 



pasado ese período ya es perjudicial su continuación? 
¿Y si se le nombró en tiempo de paz, por aptitudes 
que lo recomendaban para el desarrollo tranquilo de 
la autoridad, y los sucesos le deparan una guerra, y 
para afrontarla se requieren cualidades bien diferen- 
tes y de las que cabe esté absolutamente desprovisto? 
¿Y si fenece el término del mandato, durante el des- 
arrollo de sucesos en que ha intervenido eficazmente, 
no es temerario cambiar de caballo en mitad del 
río? . . . 

Mucho más racional parece, pues, el sistema parla- 
mentario, dentro del cual se puede mudar el gobier- 
no al otro día, si se ve que no responde en los hechos, 
o si éstos se desarrollan en forma diferente de la pre- 
vista; o mantenerlo sin día fijo y en cuanto convenga 
al interés nacional De balde la preeminencia indis- 
cutida del Congreso Americano, qué trastorno no sig- 
nificó cuando a Lincoln debió suceder Johnson, por 
ministerio de la ley y de la elección preconstituída 
según el calendario! Sólo mediante el juicio político 
era dable remover al reaccionario Vice, llamado al 
ejercicio de la Presidencia; pero el recurso es tan mo- 
roso y difícil que fracasó, aun intentada por la Cá- 
mara la acusación y existiendo en el Senado mayoría 
para la deposición, aunque no la mayoría de la Cons- 
titución, que es de los dos tercios. 

IV 

Frente a esas dificultades ha ocurrido la idea de 
aligerar, digamos así, el juicio político, y reducirlo a 
la separación de los altos magistrados. En loa debates 
privados de alguna Comisión, el doctor Juan Andrés 
RAMIREZ recordó que Paul DESCHANLL, preocu- 

[25] 

s 



MARTIN C. MARTINEZ 



pado, como tantos, de la inestabilidad de los ministe- 
rios franceses, había lanzado el pensamiento de que la 
caída de los ministerios no procediese ya por el solo 
voto de la Cámara de Diputados, sino por el voto de 
ésta confirmado por el Senado. Semejante idea no ha 
tenido eco, ni lo tendrá en ninguna nación de hábitos 
parlamentarios. Es la instantaneidad de la resolución, 
el efecto fulminante de ser puesto el ministerio en mi- 
noría, lo que hace el poder de la rama popular de la 
legislatura en los gobiernos de gabinete. Sin el ma- 
nejo rápido de esa arma, los ministerios no estarían 
subordinados al Parlamento. El procedimiento moroso 
en dos Cámaras, con diferente espíritu de cuerpo, no 
homogéneas, daría tiempo al gobierno para brujulear, 
para hacerse de soportes, en el sentido militar de la 
palabra. Los franceses, en vez de ese arreglo que 
DESCHANEL ha pretendido derivar del sistema bica- 
meral, han preferido el contrario, con todos sus peli- 
gros de mayor inestabilidad todavía y hasta de anai- 
quía: que también el Senado, hoy totalmente de origen 
popular, voltee ministerios! 

Es en nuestros países de sistema presidencial que 
podría modernizarse así la arcaica disposición consti- 
tucional sobre el juicio político, quitándole todo aspec- 
to de proceso, no requiriendo prueba de delito, dán* 
dolé el significado de una medida política. La Cámara 
de Representantes, en su función de velar por la ob- 
servancia de la Constitución y de las leyes, haría al Po. 
der Ejecutivo las observaciones convenientes; y para 
el caso de que, repetidas, no surtiesen efecto, promo- 
vería la separación del Ministro responsable del acto 
o resolución observados, y el Senado, en vista de] 
mensaje de la Cámara, a mayoría Bimple de votos 
también, separaría o mantendría al Ministro. 



[26] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



Este procedimiento simplificado podría utilizarse 
para resolver una crisis, sin por eso forjarse ilusiones 
sobre el poder legislativo de arrancar de sus poltronas 
a Presidente o Ministros. Alguna vez, más que la ac- 
ción parlamentaria, un conjunto de factores han deci- 
dido la caída del Presidente, como en la Argentina su- 
cedió con los doctores Juárez Celman y Luis Sáenz 
Peña; y entonces, sin letra escrita, los Congresos Ies 
han señalado la necesidad de la renuncia. Al "irres- 
ponsable" Presidente Grevy le sucedió lo mismo y 
"respondió" de las travesuras de su yerno Wilsson. 

V 

Fuera de esos casos en que el país interviene, mo- 
viendo resortes que no están consagrados en la Cons- 
titución, el régimen presidencial carece de las facili- 
dades que ofrece el parlamentario para dirimir los 
conflictos de poderes y operar una sustitución de go- 
bernantes en el momento en que la necesidad se sienta 
o la crisis estalle. La rigidez de los términos está en 
oposición con la mutabilidad de los sucesos y con la 
falibilidad de los juicios humanos respecto de las cua- 
lidades de los hombres, que tantos chascos dan al ser 
sometidos a la prueba de la experiencia. Hay que so- 
portar al electo y a los que éste a su vez elija para 
secundarlo por el tiempo cierto y en la práctica casi 
imposible de modificar, de la elección según el alma- 
naque, cual si se tratase de un suceso de orden astro- 
nómico y no de un hecho tan complejo e imprevisible 
como el funcionamiento del gobierno; y llegado el fi- 
nal del período, hay que cambiar el timonel, en Ja 
baraúnda de una elección plebiscitaria, por más prue- 
bas de pericia que hubiese dado, y aunque coincida el 



[27] 



MARTIN C. MARTINES 



cese con el momento de sortear los escollos. Hay, ade- 
más, que combinar la acción de dos poderes abso- 
lutamente independientes — Ejecutivo y Legislativo— 
carentes de influencia directriz — en teoría al menos 
— el uno sobre el otro; y que habrán de armonizar, 
so pena de que la complicada máquina sea impelida 
en desorden para atrás y para adelante. 

Y, sin embargo, grandes pueblos, como decía * pu- 
diendo ensayar el sistema parlamentario, prefieren 
quedarse con el de la división rígida de los poderes y 
la renovación a plazos fatales. Y hasta los hay, como 
el Brasil, que habiendo practicado el parlamentarismo 
durante la monarquía, no sin éxito, dada la relatividad 
de los progresos políticos en la América del Sud, de- 
rrocado el Imperio, han pasado al sistema presidencial. 

VI 

Cierto que estas opciones casi en ninguna parte han 
sido motivadas por razones doctrinarias; y cuando lo 
fueron, como en los Estados Unidos, hubo una incom- 
prensión verdadera de sistemas de gobierno, todavía 
no precisados, especialmente el parlamentario, en sus 
lineas sutiles, no estampadas en texto alguno. 

Al final del siglo XVIII, el gobierno de gabinete 
la neutralidad de la Corona ante los partidos, la defi- 
nición del rey que reina pero que no gobierna, no 
estaban del todo encontrados. Jorge III había soste- 
nido Ministros contra la voluntad del Parlamento y, 
más que culpa del Ministerio, fué de aquel rey la gue- 
rra con las colonias. El rol del Rey Constitucional era 
mirado como deprimente por los más allegados a la 
Corte. ¡Sé rey! le había dicho su madre al nuevo 
monarca, humillada por el recuerdo poco relevante, en 

[28 3 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



el concepto antiguo de la reyecía, de los dos primeros ' 
Jorges; y el tercero se propuso serlo a la manera de 
los Estuardos, y no de sus incoloros predecesores. Tal 
vez la locura libró a la Inglaterra de otra crisis cons- 
titucional, aunque ya no habría tenido la gravedad 
de la que provocaron Carlos I y Jacobo II. Fue du- 
rante la regencia y en los reinadog de Jorge IV y Gui- 
llermo IV* y sobre todo fue en el largo reinado de 
la buena Victoria, que el régimen parlamentario con 
el gobierno de gabinete y el absoluto dominio de la 
Cámara de los Comunes, quedó bien perfilado y só- 
lidamente establecido. 

Al redactar la Constitución de Filadelfia no había, 
pues, un modelo prestigioso de gobierno constitucional 
y parlamentario que copiar; el ejemplo inglés contem- 
poráneo era el del arbitrario Jorge, especialmente 
odiado en América; y aunque la opinión es contro- 
vertida, y algunas transcripciones del Federalista de 
muestran que los padres de la Constitución Americana 
no ignoraban el sistema parlamentario, es lo cierto que 
ese régimen no los pudo seducir, como medio siglo 
más tarde, y por eso se ha dicho que si Hamilton hu- 
biese vivido en los días de la Reina Victoria, otra muy 
distinta sería la Constitución de los Estados Unidos. 

Por el contrario, MONTESQUIEU y su "Espíritu de 
las Leyes" habían popularizado en el mundo, como 
base del gobierno libre, la división de los poderes; y 
se habría reputado violación de esta regla fundamen- 
tal y peligro evidente de despotismo, la adopción del 
sistema que autorizase a una de las ramas del Parla- 
mento para cambiar a su placer el Poder Ejecutivo, 
La Convención y el Terror no fueron, por cierto, co- 
mo para modificar ese concepto arraigado. Repito, la 
práctica del gobierno parlamentario, en el curso del 



I29J 



MARTIN C, MARTINEZ 



siglo XIX^ fue la que principalmente demostró 
cuánto había de artificioso y mecánico en la división 
rígida del gobierno en poderes absolutamente separa- 
dos y ninguno de los cuales debía invadir el dominio 
del otro; y que, semejante al cuerpo humano, el cuer- 
po político debe tener una cabeza que ejerza la direc- 
ción y subordine los demás órganos y mantenga ta 
unidad gubernativa. 

VII 

Sin embargo, decíamos, el régimen presidencial se 
mantiene en pie; en Estados Unidos será considerado 
como un extravagante inofensivo quien trate de cam- 
biarlo; y su éxito ha movido a copiarlo a tantos otros 
pueblos. Es que la política no es el reinado de las 
cosas bellas y de las fórmulas impecables. Todo siste- 
ma barajado por las manos rudas de millones de hom- 
bres, resulta con taras e imperfecciones, y los pueblos 
sensatos concluyen por creer que lo mejor es perse- 
verar en la forma bajo la cual han conseguido alcanzar 
el progreso y la libertad, y como dice BRYCE de los 
americanos mostrarse fieros de la antigüedad de sus 
leyes. El régimen parlamentario, tan seductor, en teo- 
ría la más lógica de las creaciones de la política, está 
lleno de lunares. En principio, la rama popular de U 
Legislatura, encarnación de la voluntad nacional con- 
fiará o revocará el mandato a los gobernantes, aten ra 
al interés público. En la práctica, aun donde las elec- 
ciones no son adulteradas, la representación es genui- 
na y está descartado el peligro de la disolución legis- 
lativa como medio de alzarse con el poder, son tantos 
los intereses ajenos a la causa pública, que se agitan 
en las bancas! Es tan difícil mantener la cohesión de 



[30] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



los partidos frente a un ideal! ¿Y cuando la mayoría 
no es de un partido, sino de grupos de partidos? 

Las dificultades son tales que la táctica electoral y 
parlamentaria asume en ese régimen importancia ca- 
pital. No es la primera preocupación de un jefe de 
Ministerio el realizar su programa. Es mantenerse, y 
el programa se moldeará según las perspectivas o ries- 
gos de la caída. . . 

Todos los partidos en el mundo sufren de esas exi- 
gencias de la lucha política y de la necesidad de ase- 
gurarse. Son más o menos librecambistas o proteccio- 
nistas — partidarios de la moneda sana o inflación is tas 
— guerreros o pacifistas,, según los votos que con la 
plataforma se presume obtener. Hay hombres políticos 
honra de la especie, capaces de romper con esos mol» 
des artificiales, y sacrificar el gobierno y el predo- 
minio del partido a una idea; pero, en general, ya 
no se forma el partido para servir un programa, sino 
que éste se adapta también a las conveniencias del 
partido. Bien; esto, que en los otros regímenes pasa 
en los momentos álgidos de renovarse los poderes pú- 
blicos, es bocado diario en el parlamentarismo, pues 
de cada votación depende la subsistencia o el derro- 
camiento del Ministerio; y por eso el régimen parla- 
mentario organiza los partidos dentro y fuera de la 
Cámara para la disputa, minuto a minuto, del poder. 
Las cuestiones se encaran más que por las consecuen- 
cias sociales, económicas, etc., como medios de com- 
bate, de batir o fortalecer el gobierno. Conservar la 
mayoría se torna su principal deber y vive preocupado 
de halagar a aquellos de quienes depende. Los dipu- 
tados se introducen en la administración y jaquean a 
los ministros para satisfacer su interés y fomentar su 
prestigio electoral. Ya el poco maledicente Adam 



f31] 



MARTIN C. MARTINES 



SMITH decía que para manejar el parlamento inglés 
y hacerle tener la docilidad y liberalidad necesarias 
para votar los subsidios, no había otro medio que dis- 
tribuirles o dejar a su disposición una parte de loa 
empleos. Un gladiador vale más en el torneo parla- 
mentario que un laborioso e inteligente administrador, 
y cuando un país, como Francia, ha querido organizar 
el servicio militar o diplomático, ha debido despren- 
derlo, hasta cierto punto, del engranaje parlamen- 
tario, para darle estabilidad y competencia. La res- 
ponsabilidad ante el Parlamento se torna el juego de 
las camarillas. 

VIII 

Los mismos partidos ingleses, para sustraerse a sus 
efectos desmoralizadores, han apelado a severos re- 
cursos disciplinarios. Antes los ministerios caían por- 
que parte de los mismos adeptos los abandonaban o 
por influencia de las vacantes y de las elecciones com- 
plementarias. (Como en Inglaterra no eligen suplen 
tes, cada vez que ocurre una vacante hay que proce» 
der a nueva elección; y si el electorado ha cambiado 
y no reemplaza al saliente con otro del mismo parti- 
do, no sólo se puede así ir modificando la mayoría, 
materialmente, sino que los demás diputados se per- 
catan de los cambios de orientación de la opinión pu- 
blica, y votan en consecuencia). 

Los mismos ministros iniciaban evoluciones como 
la que elevó a Peel y a Gladstone de las filas conser- 
vadoras al partido liberal, transformando por entero 
la significación del gabinete, con la sanción de las 
leyes sobre los cereales. Todavía cambios de este gé- 
nero son posibles hoy, cuando ocurren sucesos muy 



[32] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



trascendentales. La cuestión irlandesa y el proyecto 
del Home Rule indujeron a Chamberlain a apartarse 
de Gladstone y del partido liberal y fundar el Unió- 
nismo a base de los conservadores. A su vez, írente d 
la guerra mundial, Lloyd George, ministro liberal, de 
un gabinete apuntalado hasta allí por los diputados ir- 
landeses, juzgó que el Gobierno Inglés no podía ya 
seguir dependiendo de tan quebradizo apoyo, cuando 
Irlanda anteponía su problema nacional al conflicto 
universal en que Inglaterra estaba envuelta, y fundó 
con los conservadores, hoy preponderantes en el ga- 
binete, un gobierno de guerra. Pero sin la guerra eu- 
ropea, el gabinete Asquith se habría mantenido tanto 
como la mayoría parlamentaria de que surgió; y para 
no perder el apoyo irlandés (los dos grupos, conser- 
vador y liberal, tenían justamente el mismo número 
de diputados) habría desafiado las tormentas del 
Home Rule y del Ulster. Ha sido menester, no otra 
tormenta sino un cataclismo, para que dentro de la 
misma Cámara se operase el cambio de dirección po- 
lítica. 

Salvo un acontecimiento trascendental, la tendencia 
de los gabinetes es, pues, a durar por el período de 
los Comunes, de donde emerge. El último Ministerio 
conservador, el de Balfour, se mantuvo hasta la re- 
novación total, durante años, no obstante tantos in- 
dicios de que ya no lo acompañaba la mayoría del 
país. 

Nada absoluto puede afirmarse cuando se trata de 
las instituciones inglesas y de su gobierno, por esen- 
cia plástico y transaccional. La facultad de modificar 
la composición del gabinete según las exigencias de 
los tiempos se conserva, —como se ha visto por la 



t33] 



MARTIN C. MARTINEZ 



sustitución de Asquith por George, — pero ahora se 
necesitan sucesos muy graves para producir el cambio, 
Contra las veleidades de los afiliados los partidos em- 
plean recursos disciplinarios que mantengan la cohe- 
sión durante el período parlamentario: el mandato 
imperativo — la plataforma suscrita — el caucus que 
periódicamente fija la actitud colectiva, antes de la 
proposición de las cuestiones y de la votación. Las 
caídas imprevistas del ministerio van quedando para 
los parlamentos de los países como Francia, donde 
actúan muchos partidos o grupos, cuya disociación 
atruina el soporte de la combinación política. 

Si aquellos procedimientos dan solidez al gobierno, 
destruyen buena parte de las ventajas del parlamen- 
tarismo: hacen formales las discusiones, desde que 
los votos están ya acordados ; quitan flexibilidad a las 
aptitudes y opiniones; y reducen el sistema represen- 
tativo a una manera de dar forma legal a resoluciones 
plebiscitarias» 

IX 

Ahora bien, si aun en el país clásico, la organiza- 
ción partidaria tiende a estabilizar los gobiernos, ex- 
plicable es que naciones menos avanzadas se manten- 
gan, a pesar de su aparente irracionalidad, en el sis- 
tema de la renovación "por calendario". 

El cambio de gobierno a tiempo fijo es una precau- 
ción que esos pueblos toman a la vez contra su propia 
veleidad y contra la tiranía de los gobernantes. 

El gobierno es mandatario, y lo lógico sería que el 
mandante lo nombrara y despidiera a piacere. Pero 
tal vez lo cambiase todos los días y la Administración 
marchase como una polea loca. 0 tal vez el mandatario 



[34] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



se prevaliera de la fuerza que hay que confiarle, y se 
erigiera en amo. Entonces, como esos enfermos que 
de antemano se entregan por tiempo y admiten que el 
médico les cercene su libertad durante el período de 
la cura, los pueblos, desconfiando de su firmeza, se 
dan gobierno por término fijo, con tal que no les haga 
sufrir demasiado ... Es posible el abuso, pero aparte 
del contrapeso de los otros poderes, la brevedad del 
período de mando, como el esclavo que en Roma se- 
guía al carro del vencedor, le recordará cada día con 
más fuerza al gobernante, que es hombre — Y habría 
que precaverse, además, del otro abuso — del cambio 
frecuente, de las cabalas, intereses y combinaciones 
que trabajan a las asambleas representativas, — a las 
que también cabe convertir en instrumentos para per- 
petuar hombres u oligarquías. 

Todo sumado, dependerá de los hábitos, idiosin- 
crasia y tradición, la preferencia por el sistema a tiem- 
po fijo o a tiempo indefinido; pero una una cosa es 
incuestionable: que no cabe pensar en la práctica del 
gobierno parlamentario sin vigorizar antes la influen- 
cia del Parlamento. Tal conclusión tiene bastante de 
la simplicidad de la receta culinaria sobre lo primero 
que se necesita para hacer un buen guiso de liebre, 
pero no está demás, pues hay cocineros políticos em- 
peñados en suplirla con gato. Cuando la liebre al fin 
se ha puesto en el morral, cualquiera que sea la for- 
ma, el gobierno será parlamentario en lo esencial. Su 
marcha resultará imposible contra viento y marea. 
Nada podría frente a la hostilidad irreconciliable del 
Poder Legislativo* 



[35] 



III 



COMPOSICION Y DURACION DE LAS CAMARAS 

Número cíe senadores y diputados — La ampliación del Se- 
nado. — El régimen de la Asamblea General. — La dura- 
ción y renovación. 

La reforma ha dejado a la Cámara y al Senado con 
el número de miembros de que respectivamente se 
componen en la actualidad. 

La aplicación de la representación proporcional ha- 
bría sido difícil con menor número de representante*, 
si habían de mantenerse las circunscripciones actua- 
les por departamentos* 

Por otra parte, el país está hecho a las diputaciones 
departamentales. Habría encontrado resistencias el en- 
globar varios departamentos en una sola circunscrip- 
ción electoral, aunque eso fuera para facilitar la dis* 
tribución proporcional. Al fin ésta no ofrecerá mayor 
dificultad en los departamentos donde se eligen más 
de tres diputados, que son la mayoría. 

Para impedir que, como ha sucedido, se altere la 
representación con miras partidarias, la actual dis- 
tribución subsistirá en tanto que no se cambien las 
leyes electorales; y éstas no podrán modificarse mien- 
tras no lo consientan las dos terceras partes de los 
miembros de que se componga cada una de las Cáma- 
ras. Cuando tal conformidad se obtenga, la ley puede 
alterar el número de diputados y también reunir va- 
rios departamentos para formar una sola jurisdicción 
electoral, si acaso eso se estimase necesario para la 



A1TO LA tfU»VA CONSTITUCION 



más estricta aplicación de la representación propor- 
cional. 

El número de senadores con ser tan reducido sólo 
podrá aumentarse aumentando el número de departa- 
mentos, lo cual, a su vez y por los motivos enunciados 
también se ha dificultado, requiriendo para su crea- 
ción los dos tercios de votos de cada una de las Cá- 
maras. 

Han influido circunstancias financieras para dejar 
las cosas como están, ya que tan elevado es el presu- 
puesto del Cuerpo Legislativo. 

Tampoco existe una experiencia hecha de que me* 
jore el Senado con el aumento de sus miembros» La 
historia de nuestro país revelaría, al contrario, que es- 
te cuerpo, por la duración mayor de la función se- 
naturial, y precisamente por el número reducido de 
sus componentes, ha representado una fuerza contro- 
ladora de superior eficacia que la Cámara de Repre- 
sentantes. Cada voto puede pesar, — y puede medirse, 
por lo tanto, la responsabilidad del que lo emite. Aun- 
que habría convenido ampliar algo ese cuerpo, la me- 
dida de la ampliación era incierta; y podía recordarse 
que el Senado argentino no tiene sino 28 miembros > 
que el americano debutó con 26 y no pasaba de cua- 
renta cuando Tocqueville lo comparó a una asamblea 
de reyes y nadie se habría atrevido a decir, como de 
los senadores de tiempos más modernos, que los unog 
son senadores porque son ricos y los otros ricos por- 
que son senadores . . . 

La mayor influencia que en la Cámara Alta podrán 
tener los departamentos del interior sobre la Capital, 
compensa, tal vez, la excesiva importancia que las 
leyes electorales han dado a Montevideo, no con rela- 

[37 1 



MARTIN C. MARTINEZ 



ción al dato escueto de la población, pero sí al ele- 
mento cívico y nacional que respectivamente encierran 
la Capital y la Campaña. 

No se dejó de objetar que ese número reducido de 
senadores hace más criticable el régimen de la Asam- 
blea General, pues al fundirse en un solo cuerpo con 
los representantes, para decidir en común, en los casos 
de desinteligencia, el Senado será completamente aho- 
gado. 

AI argumentar así se prescinde de que el Senado 
puede no aprobar todo proyecto cuya sanción tema 
que haya de resultar en forma inconveniente en ei 
seno de la Asamblea General. Por otra parte, rara vez 
los votos se dividirán, de un lado los senadores y del 
otro los diputados: en una y otra Cámara estarán las 
opiniones repartidas y puede no ser estéril e innocua 
la deliberación nueva en un numeroso cuerpo, con la 
intervención de otros legisladores y mediando tiempo 
de por medio y hasta con restricciones reglamentarias, 
como la que en nuestro país requiere los dos tercios 
para las resoluciones de la Asamblea General — . Y, 
finalmente, en caso de desacuerdo (no absoluto, pues 
entonces el Senado habría podido rechazar, o no tra- 
tar el proyecto de ley, sino relativo respecto de deta- 
lles del articulado), es justa la preponderancia de la 
Cámara más numerosa y de renovación directa y to- 
tal. El régimen de la Asamblea General, con predo- 
minio de la Cámara de Representantes, resulta así una 
compensación de la exigua composición de la Cámara 
Alta. — Y aun fuera de estas particularidades nues- 
tras, el si&tema de la Asamblea General es más natural 
que ese alambicamiento de que si las adiciones o co- 
rrecciones * las leyes fuesen desechadas, volverá, se- 



[38] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



gunda vez, el proyecto a la Cámara revisora, y si aquí 
fuesen nuevamente sancionadas por una mayoría de las 
dos terceras partes, pasará el proyecto a la otra Cáma- 
ra y no se entenderá que ésta reprueba las dichas adi- 
ciones o correcciones si no concurren para ello las dos 
terceras partes de sus miembros presentes (sistema de 
la Constitución Argentina). En los países que tienen 
este sistema de va y viene, la rama más pertinaz e in- 
flexible triunfa, ante el temor de la otra de que no 
salga ley alguna. 

Nada impide tampoco que cuando el régimen de la 
Asamblea resulte moroso o incómodo, se opte por el 
abandono del proyecto en curso y se tramite otro pro- 
yecto más armónico con las ideas que pueden propi- 
ciar mayoría en una y otra Cámara. 

Para el caso, poco frecuente en nuestra vida polí- 
tica, pero puede que lo sea más en el futuro, de oposi* 
ción del Ejecutivo y el Legislativo, tiene también supe- 
rioridad el régimen de la reunión en Asamblea. Cobra 
Ó9ta la mayor fuerza que indiscutiblemente tiene la Cá- 
mara única. El sistema bicameral asegura delibera- 
ciones más razonadas, la vista del asunto por diferen- 
tes legisladores, en distintos tiempos y bajo diferente 
ambiente, pero también facilita la influencia, la pre- 
sión, el desfibramiento del Cuerpo Legislativo, así sec- 
cionado. El poder de las Cámaras populares viene de 
que ellas solas, por una resolución única e instantá- 
nea, abaten y levantan gobiernos. Formada la corrien- 
te ya nadie la puede torcer. 

Lo he visto en dos casos, aun con Asambleas extre- 
madamente blandas y deferentes; y he pensado que si 
la resolución hubiera sido de demorarse días y pasar- 
se de una Cámara a otra, el espíritu de ouerpo se ha- 

tm 



MARTIN C. MABTDfU 



bría quebrado y, por ejemplo, no se habría una vez 
conminado a un Presidente perentoriamente a levan- 
tar el destierro a dos senadores, o a otro a dar libertad 
a un diputado preso, con violación de su fuero. 

La oposición era partidaria de que la Cámara de 
Representantes durase cuatro años, para evitar eleccio- 
nes tan frecuentes, y para que coincidiese la renova- 
ción de la Cámara con el cambio presidencial. No fue 
posible conciliar, pues la fracción gubernista antes pre- 
feriría la renovación bienal. Algunos constituyentes de 
la fracción riverista habían propuesto la renovación 
por mitad de dicha Cámara, como en la Argentina, 
convencidos de que la sumisión de la mayoría al Go- 
bierno emana de durar menos que él y estar supedi- 
tada a su reelección. El hecho puede ser exacto, sin 
que por eso importe beneficio la eternización en las 
bancas de hombres que no merezcan la confianza na- 
cional. Nada garante que libres del contralor guber- 
nativo, habían de responder mejor a las aspiraciones 
del país. Con frecuencia nuestros elencos parlamenta- 
rios han sido todavía de inferior condición y de menos 
responsabilidad que los presidentes electores, y libres 
de la presión de éstos, no lo harían mejor. La solu- 
ción no está en la liberación de todo yugo, pues las 
fieras desencadenadas pueden ser peores que enjau» 
la das, sino en garantir la responsabilidad ante comi- 
tentes de verdad, de suerte que respeten a éstos y los 
consulten tanto como los diputados electos en la Casa 
de Gobierno al Presidente que los designara a dedo. 

La renovación parcial de la Cámara puede privarle 
a la Nación del medio de depurar el ambiente político, 
al prolongar, en ambas ramas del Poder Legislativo 
influencias reñidas con el sentimiento o las aspirado- 



1401 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



nes populares. Que eso pase por la sofistic ación de] 
voto es malo, pero que sucediese, a pesar de que hu- 
bieran cambiado los tiempos y por obra de la renova- 
ción tardía del personal legislativo, no sería como pa- 
ra afirmar el respeto a las instituciones y su tranquilo 
desenvolvimiento. Desesperaría de cumplirla una Cons- 
titución que impusiese a los partidos triunfantes una 
espera tan prolongada y peligrosa. 



141] 



IV 



GARANTIAS DEL SUFRAGIO 

Reacción democrática en el Río Je la Plata — Impulso que 
le darán la repieseni ación proporcional, el voto secreto y 
la inscripción obii^atoiia. ■ — El \oto obligatorio — El 
f ra tule refugiado en la inscripción — La extensión del su- 
fragio. — Aumento del electorado independiente. — La 
ínter venen» a dv la justicia. 

Como los cuerpos representativos responden al in- 
terés de quien realmente los nombra, cualesquiera sean 
las apariencias divinas o humanas de la elección, los 
intereses públicos serán olvidados o subalternados en 
tanto que la investidura popular no sea genuina. 

Nada se ganaría, por cierto, con que la influencie! 
electoral, al través de la cual se filtran las demás in- 
fluencias, pasase de un hombre a un colegiado. Tal ve a 
se perdería, porque cosa averiguada que los círcu- 
los suelen ser más cerrados a los movimientos genero- 
sos que el ciudadano sobre quien pesa toda la respon- 
sabilidad. Un pequeño comité había conspirado y dado 
máquina atrás, en la Argentina, a la muerte de Ro- 
que Sáenz Pena: el doctor de la Plaza, aunque miran- 
do con no disimulada prevención el triunfo radical y 
procurando debelarlo, no se atrevió a ponerse contra 
la corriente. 

Sin la verdad del sufragio, estériles todos los deva- 
neos sobre formas de gobierno; y con ella, la limita- 
ción y encauzamiento del poder* vendrán, cualquieia 
sea la forma adoptada. 



[42] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



Es verdad, ni voto secreto, ni representación pro- 
porcional, ni nada resiste a la violencia brutal y a] 
fraude desenfrenado; y si garantías de ese orden trans- 
formaron de la noche a la mañana la faz política del 
pueblo argentino, se debió a que un magistrado cifró 
su gloria en infundir su espíritu demócrata y repara- 
dor a la letra de las leyes electorales y a todos los 
agentes que debían cumplirlas. Tal inspiración le ha 
permitido al pueblo hermano recorrer en un par de 
años lo que de otro modo le habría coatado veinte. Sin 
embargo, los signos de los tiempos son claros. 

Ese mismo ejemplo próximo y que para el bien co» 
mo para el mal, siempre ha sido contagioso ; — el mo- 
vimiento que lleva a las urnas centenares de miles de 
votos, cada vez más difícil de ahogarlos por lo mismo 
que van siendo tantos; el interés por la cosa pública 
que empiezan a tomar hacendados y comerciantes, an- 
tes refractarios y que ahora ven que no pueden que- 
dar al margen, porque la ingerencia y la influencia de) 
Estado van por doquier y penetran dentro de sus po. 
treros y trastiendas; — la demostración de que alguna 
vez y en alguna parte se puede triunfar cuando hay 
energía y perseverancia; — la mayor densidad de po- 
blación, aumento de la cultura y el valor intrínseco de 
las garantías electorales, arrancadas en un primer éxi- 
to y consagradas permanentemente en la Constitución ; 
todo esto impediré, en elecciones generales, sofocar la 
voluntad nacional, a menos de desencadenar un siste- 
ma de terror incompatible con el grado de civilización 
que ha alcanzado esta región de América. 



[43] 



MARTIN C. MARTINEZ 



II 

La representación proporcional puede dar un mayoi 
impulso. Nuevos partidos serán llamados a actuar. 
Donde haya un grupo reLgioso, social, comercial, po- 
lítico, capaz de aspirar al cociente, — o los grandes 
partidos le darán cabida, o él buscará directamente su 
representación. Es más, dentro de los mismos grandes 
partidos, existen tendencias y los comités ya no podrán 
ahogarlas con férrea disciplina o ante el temor que 
asalta a los más sinceros partidarios de perder toda la 
lista. Ahora, si ocurriesen divisiones irremediables, el 
rie&go será de una sola banca y casos habrá en que 
valdrá la pena de sacrificarla antes de someterse a la 
dictadura electoral, erigida abajo o arriba. 

Cierto, esto puede quebrantar la unidad de los gran- 
des partidos y traer dispersión de fuerzas, y en las 
crisis nacionales no será lo mismo contar con una co* 
lectividad que se agrupe de un extremo al otro en tor- 
no de la misma bandera, que contar con pequeñas co- 
lectividades impotentes para un movimiento fecundo. 
Pero si nuestros problemas han de debatirse en el seno 
de la paz, surgirán las federaciones o inteligencias de 
las fracciones políticas, acordes en los mismos ideales 
fundamentales. Y después, este antagonismo eterno de 
dos partidos, sin colchones que amortigüen los golpes, 
no permitiría, tal vez s resolver el litigio secular; mien- 
tras que la intervención de otros partidos políticos, la 
misma formación de grupos dentro de los actuales, po- 
drán minar las mayorías compactas y sumisas. 

Por ahí cabría iniciar la transformación y arribar a 
gobiernos en que los colores rivales e incapaces de ro- 
tar y confundirse en el espectro político, fuesen mati- 



[44] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



zados por otros nuevos y por nuances más o menos 



Por buenos años se tratará de matizamientos y no 
de disolución ni amalgamas. Las elecciones de senado- 
res, de Consejo de Administración, de Presidente de 
la República, excluyentes de la representación propor- 
cional, mantendrán los grandes partidos nacionales. 
Fuera de estar evidenciado que el tradicionalismo es 
una fuerza gregaria muy superior a las simples vincu- 
laciones de ideas, cuyo examen y aplicación aventa con 
facilidad a los afiliados, en tanto que los partidos for- 
mados alrededor de una enseña, de una tradición, a 
veces de un nombre, persisten y dominan a los factores 
de disolución. Vagos como son, estos caracteres permi- 
ten la recomposición del grupo histórico después que el 
vendaval de la anarquía lo ha azotado, porque hay 
algo de orgánico, de fundamental, de humano que no 
tienen los programas intelectuales. Según Ma- 
caulay, precisamente por esa imprecisión de su fi- 
nalidad, los partidos tradicionales ingleses hasta re- 
sultan más transadores y tolerantes que los partidos 
franceses, vaciados en moldes doctrinarios, — lo que si 
puede ser verdad donde dos grandes colectividades 
vienen alternando desde hace siglos en el poder y se 
ha formado una masa de opinión neutra que va hacia 
uno u otro y determina el triunfo o la derrota, no lo 
es donde un bando ha sido perpetuamente dominado y 
el otro perpetuamente dominador, . , Entonces el abu- 
so secular ha clasificado a los ciudadanos como razas 
superpuestas que ni siquiera se han fundido en la 
unidad nacional ante el extranjero; y si la represen- 
tación proporcional, la formación de partidos nuevos 
o la subdivisión de los viejos, atenuaran o modifica- 



pronunciados. 




MARTIN C. MARTINEZ 



ran esa situación ominosa, se habría dado uno de los 
pasos más decisivos para afianzar las instituciones v 
la tranquilidad pública. 

III 

El voto secreto no es una panacea contra la presión 
patronal o la gubernativa, como lo es contra el sobor- 
no E^te queda muerto, según lo comprueban las ex- 
periencias inglesa, belga, francesa, americana: "no se 
compra la mercadería que no puede verse"; pero ese, 
a Dios gracias, era un vicio que apenas despuntaba en 
nuestro país, aunque habría crecido y ha sido buena 
obra matarlo en la cuna. 

La presión patronal tampoco ha existido sino por 
accidente. Al contrario, el defecto de nuestros hacen- 
dados, industriales y comerciantes ha sido su indife- 
rencia y escepticismo por el sufragio y la cosa pública, 
llevados hasta prohibir a sus dependientes el uso de 
los derechos políticos, pena de destitución, aberración 
explicable en un país en que todo esfuerzo cívico se 
estrellaba contra el fraude y la violencia oficialmente 
organizados y atraía fus iras, aunque a su vez, la in- 
diferencia y la abstención popular facilitaban la sofis- 
ticaron del sufragio. La eterna cuestión del huevo o 
la gaLina, de si la función hace al órgano o el órga- 
no a la función. Un órgano, por imperfecto que sea, 
ce necesita para empezar la función, pero a su vez la 
función, ¡cuánto hace o robustece al órgano! 

No es, pues, contra los patrones privados, sino con- 
tra el gran patrono público que va a defender el voto 
secreto. 

En nuestras campañas el electorado es conocido y 
tiene a gala votar a cara descubierta. Es en los centros 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



urbanos, donde se concentra el elemento burocrático, 
y en los partidos o fracciones que se desprendan del 
partido dominante, donde esta garantía valdrá espe- 
cialmente, aunque ha de reconocerse que el secreto del 
voto actúa con eficacia sobre todo entre aquellos o 
quienes liga una relación accidental, como en el caso 
de soborno. 

Si la vinculación es permanente, como la del jefe y 
el soldado, el capataz y el peón, entonces no va el te- 
mor de ser sospechado: el deseo de agradar, de hacer 
mérito, asegurarán, en la mayoría de los casos, el voto 
de los subordinados. Sólo cuando el desprestigio del 
gobierno haya cundido mucho y el odio lo anatema- 
tice por doquiera, llegarán a revelarse ésos votos de 
los servidores modestos. La cosa no es imposible pero 
con ella no debe contarse sino en situaciones extremas. 
Ventaja será siempre el que los gobernantes se den 
cuenta de que no impunemente sublevarían hasta las 
conciencias humildes y se concitarían la animadver- 
sión popular. 

En nuestro país, de organización unitaria y fuerte 
desarrollo de la burocracia, el electorado oficial ejerce 
su mayor presión en la Capital. El gran número de 
extranjeros que radican en ella reduce mucho el elec- 
torado, con relación a la población, y facilita ahogar 
a los ciudadanos independientes bajo la capa de plo- 
mo de los votos de las legiones de empleados. Es el 
fenómeno inverso del que se ofrece en las grandes ciu- 
dades europeas. Allá, la condensación de población 
nacional erige a las grandes ciudades en el reducto 
invencible de los partidos liberales y aun de los parti- 
dos más avanzados. En el barrio de Berlín donde está 
situado el Palacio del Emperador, han triunfado los 



[47] 



MARTIN C. MARTINEZ 



socialistas. Debe esperarse, pues, que, a manera que 
aumente la proporción de la población nacional urba- 
na sobre la extranjera, la Capital se vaya emancipan- 
do del voto oficializado y sea ella todavía más difíril 
de dominar que las campañas, como lo son las metró- 
polis en todas partes del mundo. 

De aquí que el voto secreto, por lo mismo de ser 
más necesario en los medios urbanos que en los rur i- 
lcs, revestirá en nuestro país creciente interés de fu 
turo. 

IV 

¿Merecerían igual juicio la inscripción y el voto obli- 
gatorio? La primera, implantada por la ley de elección 
de Asamblea Constituyente, no hay duda que fué una 
de las concesiones más valiosas, otorgadas en la segu- 
ridad displicente en que se vivía de dominar toda elec- 
ción, y en el deseo de que el país saliera de su retrai- 
miento y decorase la reforma de la Carta de 1830. 
Ciudadanos a quienes las más vivas exhortaciones no 
habían sacado de la abstención, fueron, por primera 
vez en su vida* a inscribirse bajo la amenaza de una 
multa que no era fácil hacer efectiva y que no ha sido 
impuesta a ningún omiso. Esa ausencia de penalidad 
hará en adelante poco eficaz la inscripción obligatoria, 
aunque siempre hay ciudadanos a quienes no agra- 
de estar en contravención permanente en el precepto 
legal; pero por la primera vez fue notable, y también 
es verdad que a esos recalcitrantes, luego de inscrip- 
tos, ha sido fácil llevarlos a votar. 

¿Deberíamos ir más adelante y también imponer el 
deber del sufragio? La cuestión es dudosa. Actuando 
sobre número tan grande de omisos, la penalidad po- 



[48] 



ANTE ZA NUEVA CONSTITUCION 



dría convertirse en medio de compeler a los sumisos 
a las influencias de la autoridad, y de congraciarse 
con los que militan flojamente en los partidos opo- 
sitores. La obligatoriedad no estaría libre de coer- 
ciones y favoritismos, desde que sólo se penaría por 
excepción, y no es dable castigar a multitudes ente 
ras. O la abstención es pequeña, y entonces se puede 
confiar en loa estímulos morales; o es muy grande y 
se retrocedería ante la dificultad de penar a centena- 
res o decenas de miles de ciudadanos. Cuando se in* 
vocan estadísticas para probar la eficacia de leyes 
de ese orden se atribuyen a la obligatoriedad los efec- 
tos de causas más generales que han provocado la in- 
tervención de las grandes masas en la actividad cívica» 
Es frecuente que también se confunda la abstención de 
los inscriptos con la abstención real, comprensiva de 
los que ni llenan el deber de inscribirse. La experien* 
cia veraz a consultar» la de la represión, demuestra que 
las penas no se aplican. No se inician los procesos, y 
aun iniciados no se continúan, se dejan prescribir, so 
absuelve a los omisos o se prescriben las mismas con- 
denas. El Juez doctor Jantus, de Buenos Aires, ha lle- 
vado la estadística de los procesos instaurados ante su 
Juzgado, en las elecciones que se verificaron en I03 
años 1912, 13 y 14; y de ella resulta que fueron acu- 
sados 48.685 ciudadanos, con este resultado: acciones 
prescriptas, 12*017; infractores absueltos, 9.735; in- 
fractores condenados, 26.879, de los cuales solameníe 
413 han abonado la multa de $ 10 m/n., y en los de- 
más casos la pena se ha prescripto también. 

Después de las elecciones municipales de este año 
(1918), en la sola ciudad de Buenos Aires habría que 
seguir procesos a 68.000 ciudadanos que se abstuvieron 



[49] 



MARTIN C, MARTINEZ 



Para la tarea hasta faltan los funcionarios, excusados 
unos tras otros. Uno de los primeros diarios argenti- 
nos reconoce, en presencia de e^tas cifras, "que la his- 
toria del voto obligatorio va degenerando ya en forma 
caricaturesca". 1 Tratándose de una multa de escaso 
valor pecuniario — y a mayores penas no puede hu* 
manamente irse — y de procesos iniciados por excep- 
ción hasta cabría que fuese cubierto el riesgo lejano 
por los interesados en fomentar la deserción de laá 
urnas. 

La abstención, por otra paTíe, no es un recurso cuva 
condenación quepa en absoluto. No faltaron buenas 
razones a radicales argentinos y nacionalistas urugua- 
yos durante años; y no está definido el pleito de quié- 
nes actuaron más eficazmente, si los que sostenían que 
la suerte debía tentarse siempre y obligar al Gobierno 
a extremar la nota, o los que pretendían que la de- 
mostración estaba hecha y que no debía decorarse la 
comedia. 

Y aun dentro de filas! Los americanos han llamado 
el voto mudo a la abstención del ciudadano que no se 
atreve contra las malas candidaturas de su partido, 
pero más o menos conscientemente, deja triunfar al ad- 
versario, — mientras que puesto en la necesidad de 
votar, el espíritu de partido lo dominaría: no iría con 
los contrarios, ni a echar una papeleta en blanco. Así, 
a veces, en lo que se llama la desidia y el atorrantismo, 
hay la falta de los directores que no han sabido o que- 
rido auscultar el corazón de la masa y no han puesto 
o han borrado los nombres que le son gratos, ó han 
embarcado al partido en empresas impopulares. D03 
de los presidentes últimos de la Unión, vieron su elec- 



1 EditorUl de La Nación del JO de diciembre da 1918. 



[501 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



ción favorecida por votos mudos, — Cleveland, contra 
los excesos que habían gastado al partido republi- 
cano, — Mackinlew cuando los demócratas se entrega 
- ron a la aventura platista y a viciar la moneda. 

Valdrá más la acción refleja de la representación 
proporcional — por la mayor eficiencia y seguridad 
que da de que el voto sea contado — que este apren- 
dizaje de la democracia por el sistema con que se 
cuenta que un zar procuró infundir a sus subditos el 
gusto de la música arreándolos al teatro a culatazos. 

V 

En materia de legislación del sufragio lo esencial 
está hecho. Desgraciadamente esa no es más que la 
vestimenta, y el santo puede estar ausente. Aún con 
voto secreto y representación proporcional el gobierno 
elector tendrá poderosos medios de sofisticar el su- 
fragio y debió pensarse en limitárselos por vía indi- 
recta. 

El arrancar el voto violentamente u obligar a votai 
por la lista oficial, u obstruir el acceso a las urnas, es 
cosa que la cultura va volviendo cada día más excep- 
cional; que subleva realizada en algún distrito agres- 
te, y no podría generalizarse sin trastornos que no 
compensan el empleo de semejantes recursos. 

El fraude en las inscripciones es moneda frecuente, 
y posiblemente será más temible todavía en el por- 
venir, por lo mismo que la ley ha llegado a fórmulas 
casi perfectas. Hace treinta años bastaba tener mayo- 
ría para ganarse la totalidad, o poco menos, de la 
representación nacional. Desde 1898 hubo que admi- 
tir que si la simple mayoría daba derecho a los dos 

[5U 



MARTIN C. MARTINEZ 



tercios, la minoría, que podía ser de la mitad menos 
uno, debería tener, al menos, el tercio restante. Ahora 
la co9a es completamente diferente: para obtener los 
dos tercios se necesitará tener los dos tercios de votan- 
tes, lo que quiere decir que ha de contarse con más 
de los dos tercios de inscriptos. De aquí que va a 
despertar un afán extraordinario de inscribir. 

Honremos de paso a los grandes muertos. Temiendo 
ese refugio del fraude, en el anhelo de toda su noble 
vida de aproximarnos de verdad a las instituciones 
libres, Carlos María Ramírez había bregado íes cierto 
que hace de ello veinte años y cuando nos encontrá- 
bamos bajo la férrea ley de la simple mayoría) por- 
que nos contentáramos con el voto incompleto, que 
fué gloria suya propiciar por una propaganda vieo- 
rosa y gloria de la revolución que en 1897 encabe- 
zaron Aparicio Saravia y Diego Lamas, el hacer in- 
corporar a la legislación electoral de la República, 
como base de la Convención de Paz de La Cruz. 

De ese sistema del voto incompleto, todavía retacea- 
do por las leyes electorales dictadas después de la gue- 
rra civil de 1904, la Constituyente nos lleva al sistema 
proporcional integral: y entonces es temible que, como 
sucede con los delincuentes ordinarios, cuando al dejar 
el hacha se dedican a la ganzúa, que el delito electoral 
busque su salida por el lado de los registros. 

Ese fraude habrá que combatirlo con perseverancia 
en la obra de la calificación, y progresivamente nos ha 
de ayudar a anularlo el crecimiento nacional, pues 
aunque aumente el reclutamiento para todos, el sufra- 
gio oficializado no igualará al crecimiento espontá- 
neo de las muchedumbres cívicas, (Ejemplo al canto: 
de la elección de 1905 a la de 1917 el partido guber- 
nista repuntó de 26.914 votantes a 63.500; pero el 



[52] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



partido nacionalista pasó en el mismo intervalo, de 
1.897 a 6SJ67; y sólo por efecto de la distribución 
de bancas, mediante una ley ad-hoc, que ya no podrá 
volver a dictar, conservó el primero la mayoría en la 
Cámara de Representantes). 

Llega un día en que no cabe escamotear a todo un 
pueblo. Por eso ha sido buena la generalización de] 
sufragio a todos los nacionales, aunque no sepan leei 
y escribir, y aunque sean jornaleros, y a los extranje- 
ros con residencia que tomen la ciudadanía, a todos, 
desde que tengan 18 arlos, para que la juventud, como 
decía Washington Beltrán con su verba cálida, aporte 
idealismos, esperanzas, romanticismos y quimeras ne- 
cesarias para atenuar las feas realidades del ambiente. 

Hemos llegado así en principio al sufragio universal, 
a la realización de la fórmula "un hombre, un voto", 
de la democracia igualitaria del siglo XX, que tal vez 
no corresponde a las desigualdades naturales de ilu^. 
tración, de posición social y económica, pero que pri- 
ma como fórmula simple y libre de las odiosidades y 
combinaciones interesadas y tendenciosas a que se 
prestan las exclusiones o los votos calificados» 

Aunque no siempre serán todo los ilustrados y re- 
flexivos que fuera de desear, reflejarán en su gran 
mayoría, opiniones sinceras, sufragios que expresarán 
anhelos verdaderos. Y lo esencial aquí es que el voto- 
verdad, por su inmenso número, ahogue al voto-men- 
tira. 

VI 

Hay otra gran extensión del sufragio, de la que tam- 
bién se ocupa la Constitución, pero sólo para hacerla 
posible en virtud de la ley ordinaria. El artículo 10 



[53] 



MARTIN C. MARTINEZ 



establece que el reconocimiento del derecho de la mu- 
jer al voto activo y pasivo, en materia nacional o mu- 
nicipal, o en ambas a la vez, podrá acordarse por los 
dos tercios de votos de las Cámaras. La reforma ha 
resuelto así el problema teórico en un sentido afirma* 
tivo, encauzándose en la corriente universal, tan ro* 
bustecida después de la guerra* Y en teoría, en efecto, 
si el voto se da a ios mayores de 18 años, a los anal- 
fabetos, a los extranjeros con corra residencia, ¿cómo 
negárselo en absoluto a la mitad del género humano? 
Ya no cabe hablar de diferencia de capacidad, o fun- 
cional, cuando la mujer aborda todas las profesiones y 
oficios. Lo que puede seguirse diciendo es que en nues- 
tro país no se trata de una necesidad reclamada; que 
toda agitación en ese sentido sería artificiosa, y que, 
probablemente, los votos femeninos se distribuirán 
por igual entre los partidos y se compensarían, como 
ha sucedido en Estados Unidos ? donde por eso fue in- 
sensible la influencia de los dos millones de mujeres 
que participaron en la última elección presidencial. 
Acaso quepa aquí decir algo más: que es necesario su- 
primir todo rastro de violencia y de grosero fraude y 
no exponerse a que alguno, contemplando estos pro- 
gresos de relumbrón, exclamase: "pero si no hay paja 
los hombres, cómo va a haber para las mujeres !' ? 

Otros temen la influencia de la Iglesia. En Bélgica, 
con ocasión de los reclamos liberales contra el voto 
plural y por el voto igual y universal, uno de los jefes 
del partido católico, Woeste, a quien solían llamar el 
Papa Negro, dijo, aludiendo al sufragio femenino: 
¡"pues les daremos un sufragio tan universal que en 
él se ahoguen! * En nuestro país, no temeríamos ese 
predominio del sentimiento religioso, sobreponiendo- 



[54] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



se al sentimiento propiamente político. Naturalmente 
que influirá en ciertas cuestiones, como esa ahora sus- 
citada de la instrucción libre, pero sólo en cuanto a 
mantener el respeto por la libertad del culto católico. — 
no el privilegio sobre otros cultos. 

VII 

Como garantía parlamentaria y de la verdad del su- 
fragio, la Cámara de los Comunes envía a los tribu- 
nales las elecciones protestadas. Los jueces deciden de 
los diplomas y proclamau a los que hayan sido elec- 
tos, y este ejemplo ha sido copiado por algunas cons- 
tituciones modernas. 

Más de una vez, frente a resoluciones inicuas, ins- 
piradas en el espíritu de partido, nos hemos pregun- 
tado si puede haber verdad en el escrutinio en tanto 
que el fallo de la elección corresponda a los represen^ 
tantes de uno de los mismos bandos en lucha. 

Sin embargo, no hemos osado tocar el viejo privile- 
gio parlamentario, por el cual cada Cámara es juez 
de las elecciones de sus miembros. En cualquier otro 
árbol sería todavía más temible que fuera ahorcada la 
soberanía del país. Encárguesele la tarea a un tribu- 
nal permanente y podrá constituírsele, no tanto para 
administrar justicia, como para asegurar el éxito elec- 
toral del partido que lo nombra. Al fin, cuando la ma- 
yoría nacional se haya pronunciado netamente, no será 
posible ya transformarla en minoría, mientras que en 
el proceso curialesco, ante una Corte organizada, en 
vista de su gran función política, el partido en el po- 
der podría perder las elecciones en las urnas y toda- 
vía ganarlas ante el juez. Así se echaría a perder la 



[55] 



MARTIN C. MARTINEZ 



gran misión de la justicia, y admitido que su inter- 
vención significase cierta garantía para casos aisla- 
dos, pondría la llave maestra de la soberanía, en los 
casos sonados, bajo la toga de algún juez fullero. Un 
30 de julio fué posible, — y tal vez no lo habría sido, 
si un tribunal permanente hubiese estado armado de 
la facultad de revisar poderes y proclamar el ¡3artido 
vencedor. Las mayorías de las Cámaras hacen elec- 
ciones, pero al fin son mayorías; el Juez podrá con- 
verlir una minoría en mayoría, y sin perjuicio, como 
allí se estila decir, de que el ergotismo también sir- 
viera para dar soluciones pilatunas contra las mi- 
norías. 

No puede pronosticarse, como que se oscila entre 
dos males, pero es discutible también la conveniencia 
de una gran intervención de la Corte de Justicia en el 
proceso de las inscripciones. Cierto es que las Comi- 
siones con mayoría de partido, resuelven los reclamos 
con iniquidad» También es de recunocer que la magis- 
tratura tiene otros reatos que los tribunales accidenta- 
les de partido, Pero si todos los pleitos electorales fue- 
sen abocados a un mismo tribunal, las consideraciones 
políticas, que aún sin eso tanto se hacen sentir ahora, 
se convertirían en motivos determinantes del nombra- 
miento de los jueces. Igual y mayor intervención no 
resulta peligrosa para la marcha de la Justicia ingle- 
sa, ¿pero a su turno, nuestros criollos no se jactan de 
que no se hizo para todos las bota de potro? 

Debatiéndose entre tan grandes dificultades, la ley, 
para poner valla a la iniquidad de las soluciones de 
partido, ha cerrado los ojos a los asaltos que a su vez 
el interés partidario llevará a la organización de la 
magistratura y le ha dado a ésta rol eminente en el 



[56] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



porvenir institucional de la República. Podría decirse 
que le ha confiado los registros cívicos. ¡Ojalá quepa 
exclamar, como de aquel Presidente de la Corte Ame- 
ricana, "que recibió la Constitución desnuda de de- 
fensas y la devolvió protegida por su jurisprudencia 
luminosa e insospechable!" 

En cuanto a los partidos, la parte que el país ha 
podido reivindicar de su derecho por los recursos le- 
gales, ya no autoriza a desdeñarlos y permite recono- 
cer que si una parte mayor no se ha reivindicado^ no 
es todo debido a la usurpación, sino que algo debe 
achacarse a la falta de uso perseverante y enérgico de 
aquellos recursos. La mayoría de ios jueces del tiempo 
de los Estuardos eran sumisos, prevaricadores y ve- 
nales, y asimismo el acto que culminó la resistencia 
legal y que los ingleses señalan como punto de partida 
de la Revolución, fue aquel proceso seguido hasta e] 
más alto tribunal del reino por Hampden, negándose 
a pagar la contribución marítima. Aunque perdió el 
pleito, por dos votos de mayoría en una corte de doce, 
la tiranía quedó quebrantada al ver cómo sus mismos 
instrumentos ya se le rebelaban, al par que la opinión, 
irritada por la injusticia, erigía en su caudillo al in- 
signe pleitista contra la Corona por unos cuantos che- 
lines. 



7 



[57] 



V 



CIUDADANIA Y NATURALIZACION 

El jas solí y el jus sangmni. — Los hijos de nacionales na- 
cidos fuera. — La ciudadanía obligatoria. — La Constitu* 
ción argentina. — Las leyes norteamericanas. — Asimila- 
ción progresiva y espontánea del elemento extranjero. 

Antes de examinar la reforma en la parte tendiente 
a desarmar la burocracia centralista, completemos el 
estudio de las garantías políticas con una mirada sobre 
este asunto de la Ciudadanía y Naturalización, ya que 
alguna vez se ha creído que la intervención de la gran 
masa extranjera y laboriosa podría aliviar nuestro6 
crónicos males políticos. 

Para la nacionalidad hemos conservado el sistema 
del jus soli que adoptaron nuestros padres, como vital 
necesidad de pueblos formados por aluvión. Sólo algu- 
na sección americana, aislada de las corrientes inmi- 
gratorias, ha preferido el jus sanguini. Si se hubieia 
Teputado extranjeros a los hijos de éstos nacidos en la 
República, nos habríamos quedado sin ciudadanos. 
Son, pues, orientales (que eso es lo que propiamente 
quiere decir, cuando la Constitución dice que son ciu- 
dadanos), en primer término todos los nacidos en el 
territorio de la República, cualquiera sea la naciona- 
lidad del padre. Este principio nos ha expuesto a di- 
ficultades con los gobiernos europeos, imbuidos en el 
sistema contrario, porque allá, hasta reciente data al 
menos, el extranjero, largamente residente y que for- 
ma familia en el país era la excepción y más frecuentt 



C68] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



les era el caso del reinícola que regresa a la patria 
eon los hijos nacidos fuera, pero educados en el am- 
biente familiar y nacional de aus progenitores. 

Para defender el derecho territorial teníamos el he- 
cho innegable de la asimilación absoluta, pues los hi- 
jos de extranjeros son tan amantes de su tierra natal 
como los ciudadanos hijos ya de padres orientales. Loi 
Estados Unidos, armando a los hijos de alemanes y 
enviándolos a combatir contra sus antepasados, aca- 
ban de dar a la Europa, junto con otras tantas sor- 
presas, la revelación de esa asimilación plena. 

Nunca en nuestro país prosperó el jus sanguini, ni 
hubo que sostener cosa parecida a la lucha que man- 
tuvo la Provincia de Buenos Aires hasta conseguir el 
rechazo de los tratados inconcebiblemente inspirados 
por Alberdi, y suscriptos por el Gobierno de la Con- 
federación con España, admitiendo aquel principio. 
Las naciones europeas han pretendido tratar como sub- 
ditos a los hijos de sus ciudadanos nacidos en Amé- 
rica, y ha existido el conflicto de hombres con dos 
nacionalidades, pero el jus soli tiende a prevalecer y 
sólo cuando uno de nuestros nacionales se domicilia en 
la patria de sus padres es que renace la pretensión de 
imponerle la nacionalidad de origen. 

Sin embargo, al adoptar el principio territorial ha- 
bíamos sido también, por nuestra parte, algo exclusi- 
vos. El hijo de orientales nacido por accidente en el 
extranjero, que nos está vinculado por la sangre, no 
puede ser considerado como extranjero. La nueva 
Constitución ha establecido una regla ecléctica, — ha 
reconocido la ciudadanía natural según el lugar de na- 
cimiento y también según el origen. Tanto como son 
ciudadanos naturales los hombres nacidos en cualquier 



[50] 



MARTIN C MARTINEZ 



punto del territorio del Estado, lo son los hijos de 
padre o madre orientales, cualquiera sea el lugar de su 
nacimiento, por el hecho de avecindarse en el país, e 
inscribirse en el Registio Cívico. 

Esta formalidad mínima era necesaria para que 
constara la voluntad de preferir la patria de origen: 
el principio es no imponer la ciudadanía a los nacidos 
fuera del país, aunque en rigor esta imposición se ha- 
bría podido hacer, como se hace en los países donde 
impeia el jus sangumi. Queda así contemplado el caso 
del ciudadano disminuido en sus pregón ati vas per un 
accidente que ha vuelto frecuente las vicisitudes po- 
líticas o comerciales. 

II 

Nada, pues, existe que se aproxime a la ciudadanía 
obligatoria de los extranjeios avencidados en el país. 
Los mismos hijos de orientales, nacidos en el extenor, 
que quisieran conservar su nacionalidad territorial, 
pueden hacerlo Aunque la frase empleada por la an- 
tigua Constitución: ''son ciudadanos legáW\ nunca 
se había entendido en el sentido de imponer la natu- 
ralización, la impropiedad de lenguaje se ha corregido, 
y ahora se lee que la ciudadanía legal es un derecho 
y no un deber. 

No han faltado, como decíamos, los que, al con- 
templar las numerosas colonias extranjeras, integra- 
das con tantos hombres industriosos,, definitivamente 
radicados en el país* pensasen que sería aporte magní- 
fico su incorporación obligatoria a las actividades cí- 
vicas. 

Siendo la ciudadanía legal voluntaria, se ha dicho, 
los extranjeros radicados en la República no la toman, 

[60] 



ANTS LA NUEVA CONSTITUCION 



por afección a eu patria originaria; pero si. la ley de 
pleno derecho la impusiese, la generalidad la recibiría 
con agrado. 

La Constitución Argentina, en su afán de provocar 
en los extranjeros avecindados la adopción de la ciu- 
dadanía, pero sin debilitar la corriente inmigratoria, 
llega a preceptuar que aun cuando libremente hubie- 
sen tomado aquélla, quedarían autorizados para no 
prestar el servicio de las armas por el término de diez 
años, contados desde el día en que obtengan su carta, 
Ksa disposición transparenta la oposición en que se 
habrían debatido estos países entre su interés político 
y su interés económico. Aun supuesto que todas fueran 
ventajas en el primer terreno; que no hubieran sobre- 
venido conflictos con los países de origen, empeñados 
en defender el derecho de sus subditos a permanecer 
leales a sus patrias ; supuesto también que fuera buena 
la incorporación de colonias numerosas de extranjeros, 
capaces de ahogar el elemento nacional, todo lo cual 
entraña cuestiones de verdadera gravedad, — quedaba 
todavía lo otro: el mayor interés era el de poblar, y 
las perspectivas de la ciudadanía, durante el largo ci 
cío de nuestras querellas civiles, no era como para 
atraer a las masas extranjeras. Con la obligación del 
servicio militar la retracción habría sido enorme. Aun 
dispensados por diez años de este servicio, fué esca- 
sísimo en la Argentina el contingente de ciudadanos 
legales, en tanto que resultaba tan ingrato el lote de 
la naturalización. Si hasta para muchos trabajadores 
nativos era sabia consigna "no meterse en política" y 
cuesta todavía decidirlos, en época relativamente tran- 
quila, cómo esperar que se prestaran a naturalizarse 
los que podrían acogerse "al cónsul"! 



[61] 



MARTIN C MARTINEZ 



El ser extranjero constituía preciada garantía; y a 
por depresivo que fuere para el decoro nacional, ta] 
desigualdad de situación ha resultado útil. Obligados 
a detenerse ante el derecho del extranjero, la conten- 
ción y la afrenta han concluido por favorecer al na- 
cional y radicar garantías para todos. 

Dentro de las condiciones en que estos países de 
bieron empezar su vida, fue un bien que parte conside- 
rable de su población laboriosa haya podido conti- 
nuar la tarea, mientras que la otra peleaba o emi- 
graba. 

Las costumbres se han ido templando. Y, entretan- 
to, esos extranjeros formaban familias nacionales. En 
Montevideo es donde más se acumula la inmigración, 
y, sin embargo, el progreso del elemento uruguayo es 
grande. En la administración Berro, 1860, el censo no 
dió sino 13.867 varones orientales, la mayoría meno- 
res, frente a 18,158 extranjeros. En 1889, administra- 
ción Tajes, era todavía 53.547 orientales y 62.947 ex- 
tranjeros. En 1908, administración Williman, eran ya 
103.414 nacionales y 54.552 extranjeros. La naciona- 
lización viene así completa en la siguiente generación 
y sin violencias, por el avance natural de los nativos, 
sin recurrir a la ciudadanía forzada, que tal vez ha- 
bría retraído de levantar su hogar a esos buenos pa- 
dres de tantos orientales* 

III 

La concesión que es dable, la hace la nueva Consti- 
tución, al autorizar a la ley ordinaria para acordar a 
los extranjeros el derecho de voto activo y pasivo en 
el gobierno y administración municipales, sin necesi- 
dad de renunciar su patria de origen. Para influir en 



[«2] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



una elección general es justo requerir la condición de 
ciudadano. Sería absurdo que los que pueden ir al 
cónsul y estar todavía influidos por consideraciones 
políticas extrañas, como lo hemos visto en vasta es- 
cala para la población alemana de las vecinas provin- 
cias brasileñas de Río Grande y Santa Catalina, fue- 
sen factores determinantes en nuestros problemas na- 
cionales. Al contrario, es una precaución elemental, 
que el derecho de votar sólo pudiera ejercerse algún 
tiempo después de obtener la naturalización, como lo 
había propuesto el partido nacionalista, evitando el es- 
pectáculo de esos rusos de Río Negro, que sin conoceT 
el idioma del país, han decidido una elección sena- 
turial. — O el mercantilismo de que padecen hasta los 
Estados Unidos. 

Y a este propósito conviene prever una observación, 
porque se ha recordado alguna vez entre nosotros, — 
y por un publicista autorizadísimo, — cuán duras son 
las condiciones requeridas para adquirir la naturali- 
zación americana, — y, con efecto, pueden citarse las 
cláusulas de la ley federal que imponen términos de 
cinco años y obligan a adjuraciones expresas y repe- 
tidas de la patria de origen; y se ha agregado que 
la atracción de los Estados Unidos es tan grande que 
allí las naturalizaciones se producen por millones, en 
tanto que entre nosotros, hasta hace poco, eran esca- 
sísimas, a pesar de la liberalidad de las leyes, y por- 
que nuestra ciudadanía carecía de atractivo. El error 
de los que así han discurrido consiste en olvidar que 
las condiciones para votar, aun en las elecciones fe- 
derales, no se determinan en los Estados Unidos por 
las leyes nacionales, sino por las leyes de los Estados. 
Son éstas las que han abierto la puerta de par en par 



[63] 



MARTIN C MARTINEZ 



a los inmigrantes * los pocos mases de llegados, sin 
requerirles la naturalización ante las autoridades fede- 
rales. Lo hacen así, en el interés político de loa respec- 
tivos Estados, movidos por la enmienda XIV de la 
Constitución. Como é¿ta restringe el derecho a la re- 
presentación en el Congreso y en el colegio elector 
de Presidente en proporción a los habitantes del Es- 
tado, mayores de 21 año?, privados del derecho del 
sufragio, — los Estados tienen, pues, interés en habi- 
litar al mayor número, empezando por los recién lle- 
gados. Introducida en defensa de los libertos, la en- 
mienda XIV ha resultado favorable especialmente a 
los inmigrantes, o más bien, al interés político de los 
Estados que reciben fuerte inmigración. 

La experiencia del gobierno de las ciudades yanquis 
donde han engrosado el electorado esas masas extran- 
jeras incultas y venales, no es alentadora para t'oizar 
todavía más la concesión de la ciudadanía legal. Por 
un extranjero calificado — y es claro que no me re- 
fiero puramente a la calidad de industrial o de pro- 
pietario — que desea renunciar a su nacionalidad y 
mezclarse a las agitaciones cívicas del país de su re- 
sidencia, hay cincuenta sugestionados poi intereses 
sórdidos. Cabría modificar la ley de concesión de la 
ciudadanía, de suelte que el contralor de la3 peticio- 
nes no quedare librado al Fiscal del Estado. Este no 
puede contralorear la verdad de ks informaciones y 
apenas comprueba si las formalidades extrínsecas es- 
tán llenadas. 



[-Í 1 



VI 



DES CENTRALIZACION ADMINISTRATIVA 

La" descentralización contra el sufragio oficializado. — Creci- 
miento inevitaMe de la« funciones secundarias del Estado. — 
Descentralización en el espacio y en los servicios — Go- 
bierno local más que departamental. — Recursos contra las 

- resoluciones de las autoridades municipales. — Las organi- 
zaciones autónoma* — Designación de sus consejos de ad- 
ministración y extensión de sus facultades de nombrar las 
dependencias y reglamentar los servicios. 

Para viciar las elecciones se necesita tener el hom- 
bre con que simular al ciudadano, y reclutar el ejér- 
cito de votantes, más o menos asistidos de las condi- 
ciones legales, desdoblables, multiplicables, pero posi- 
tivamente de carne y hueso. 

El grueso del contingente lo da el personal de la 
administración; y así se han abordado costosas inicia- 
tivas, más que por un concepto inflado de los fines del 
Estado, para remontar el electorado oficiaL 

Van a debilitarlo ahora la atracción que los partidos 
populares puedan ejercer mediante el voto secreto y 
entre ellos el avance urbano del socialismo, que ha de 
manifestarse en la República como en todas partes; 
pero no lograrán, con todo, suprimir la influencia pre- 
sionante de más de 40,000 empleados, entre ejército, 
policía, administración en todas sus ramas, industrias 
oficiales y municipalidades, que, por las Intendenrias, 
de nombramiento igualmente centralizado, son también 
agentes de la influencia avasalladora, Leonel Aguirre 
ha recordado que un día apareció en la Intendencia de 



MARTIN C MARTINEZ 



Montevideo la advertencia de que los empleos los pío* 
veía el Poder Ejecutivo, y agregaba que el mi^mo 
cartel pudo fijarse al frente de todas las Intendencias, 
— y de todas las reparticiones, aun de las que más 
obligación tienen de ser autónomas! 

En seguida de las garantías del sufragio era jinto 
preocuparse, pues, de encontrar algún medio paja pe- 
netrar dentro del mismo antro y debilitar al monstruo, 
aunque fuera aprovechando algunas de sus arterias, 

II 

Dar máquina atrás y reducir las funcionas del Es- 
tado, habría sido ir contra los intereses creados y la 
corriente del siglo. 

Todo camina, en efecto, en el sentido de aumentar el 
dominio colectivo. La gran industria, con sus medios 
concentrados de producción, genera monopolios de he- 
cho, de los cuales no puede defenderse el público sino 
por la intervención del Estado, sea del gobierno cen- 
tral, sea de los gobiernos municipales. Mientras los 
productores de luz, de aguas domiciliaiias. de vehícu- 
los, se contaban por millares, la concurrencia defendía 
al consumo y tendía a regular los precios alrededor del 
costo de producción, con las desviaciones de ese centro 
de gravedad, que son inevitables en la complejidad de 
las transacciones. Cuando a los múltiples productores 
dispersos ha sustituido el productor único o muy 
contados productores, la defensa desaparece frente a 
los que puedan tan fácilmente entenderse e imponer la 
ley. Todavía en los pueblos de gran iniciativa, como 
Estados Unidos e Inglaterra, podrá la acción privada, 
en forma de asociaciones y cooperativas, evitar el 
intorrotioioniamo. En los pueblos de escasa iniciativa 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



y corta población, se impondrá más pronto. Y aún en 
los otros, la guerra ha llevado al Estado a dominios 
en que su acción no era soñada y que tardará en eva- 
cuar. Las combinaciones de los trusts y de los cartels 
han sustraído actividades enteras de la industria y del 
comercio, a la competencia. No ha habido exageración 
en decir que el pueblo de los Estados Unidos ya se 
ha visto en el caso de optar, o por la intervención del 
Estado, con todos sus inconvenientes, o porque lo go- 
biernen, no el Presidente y el Congreso, sino los con- 
sejos de algunas sociedades anónimas que habían con- 
seguido acaparar ramas enteras de la producción. 

Al intervencionismo empujará, además, el distinto 
sistema de compensación que predomina en los servi- 
cios públicos. El industrial o comerciante no puede te- 
ner más medida que la unidad de venta. No cobrará el 
pan o los zapatos más caro al rico que al pobre. AI 
contrario, si alguna excepción hace es la de reducir el 
precio al comprador más fuerte. Sólo en ciertos servi- 
cios muy elevados en la escala, el médico, el abogado, 
el artista pueden variar el honorario según la fortuna 
del cliente. Tratándose del Estado, la regla más gene- 
ral es la de la gratuidad del servicio. Justicia, policía, 
instrucción, se dan en la medida que se necesitan; y 
el impuesto con que son retribuidos jueces, guardia- 
nes, ejército, maestros, no se paga sino por excep- 
ción, según el concurso directo reclamado. El Estado 
cobra según la fortuna del contribuyente, aunque éste 
nunca tenga que acercarse al pretorio, o que utilizar 
la fuerza nacional, o que mandar su hijo a la escuela 
pública. Cuando no puede llegar a la gratuidad, el Es- 
tado va a la desgravación de los menos afortunados y 
a la progresión para los más pudientes. En las in- 
dustrias municipalizadas es frecuente que los eon&u- 



[67] 



MARTIN C MARTINES 



mos modestos (agua, luz, tranvías) sean mái baraten 
que los consumos de las clases ricas. 

Esta institución de la regla u a cada uno según sus 
medios 1 ' por la otra "a cada uno según sus necesida- 
des", empujará, pues, a las democracias a la interven- 
ción en la economía general. Son tantas las perturba- 
ciones económicas, políticas y sociales que pned¿ traer 
este ensanche, este engrosaniiento, esla elpfantí.isis 
del Estado, que nunca se pecará por la mesura del in- 
tervencionismo. A la libre competencia a 1j autonomía 
del trabajador, a la iniciativa progresista pueden sus- 
tituir el funcionarismo rutinario, carente de empuje, 
el burócrata servil y retardatario. Al ciudadano fuer- 
te en su propiedad o su medio de vivir indepen- 
diente, el instrumento de la ambición personal de los 
gobernantes. 

No sena yo quien, en país maniatado a gobiernos 
electores, todavía robusteciese su deforme poder, agie- 
gando nueios alubutos y rodajes. Cualesquiera sean 
los fundamentos de orden puramente económico que 
puedan invocarse para monopolizar determinadas in- 
dustrias, retrocedería frecuentemente ante el peligro 
político, ante la enervación de caracteres y desmoraK* 
zación de conciencias; y aguardaría, para avanzar 
más, a que se creasen órganos dotados de relativa in- 
dependencia, no bastando, por supuesto, su autonomía 
en principio, inscripta en las generalidades de la Cons- 
titución política. 

Sin embargo, la amplificación de las funciones del 
Estado será siempre un hecho con que debe contarle. 
Recordemos todavía este otro dominio, cuyos límites se 
dilatan a ojos vistas, — la higiene y la asistencia públi- 
ca... Chalam podía exclamar fieramente que en la 
choza del ciudadano inglés penetra el viento, penetra 



[ 88] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



la lluvia, penetra el rayo, pero no penetra el rey. Aho- 
ra, decía cierta vez Carlos M. Ramírez, la excepción 
está consagrada si el rey golpea en nombre de la sa- 
lubridad y de la salud pública. Ya está lejos el tiempo 
en que ADAM SMITH señalaba, como una atenuación 
del antihigiénico impuesto de puertas y ventanas, que 
evitaba la visita desagradable del colector, pues las 
ventanas pueden contarse de afuera y sin entrar a las 
habitaciones. . . 

III 

Como no habría, pues, que pensar en deshacer lo an- 
dado, ni ha de impedirse que se dé algún paso más, la 
Constituyente ensayó medios, no de suprimir funcio- 
nes, sino de evitar el acaparamiento de éstas por el 
órgano absorbente del Ejecutivo único. 

Un remedio en que ha coincidido toda la opinión 
es el de la autonomía municipal, con autoridades nom- 
bradas por los vecindarios. 

El radio de las municipalidades no es forzoso que 
coincida con los departamentos actuales. Así sera en 
la generalidad de los casos, donde hay una ciudad que 
es el centro social, económico y político de todo el de- 
partamento, pero donde existan muchos pueblos, como 
en Colonia y Canelones, o poblaciones muy distantes y 
con diferentes interés municipal, como Nico Pérez en 
Minas o Río Branco en Cerro Largo, la ley puede 
crear municipios independientes, y habrá la misma 
razón para crearlos que existe para la descentraliza- 
ción en general. Tan absorbente puede ser la autori- 
dad de -Colonia para Rosario, como la de la metrópoli. 
El interés local de Nueva Helvecia poco tiene de común 
con el del Real de San Carlos. La Constitución habla 



[60] 



MARTIN C MARTINEZ 



de gobierno y administración locales, y no departa- 
mentales; y las palabras fueron empleadas exprofeso. 
La tendencia a dar intervención directa a log vecin- 
darios, por el plebiscito o por asambleas representati- 
vas numerosas y hasta por el referéndum y la inicia- 
tiva popular sólo podría ser, en la práctica, satisfecha 
mediante el gobierno propiamente local. Sólo esto per- 
mitirá a los habitantes intervenir sin grandes dislo- 
caciones ni abandono de sus tareas, como era posible 
el gobierno directo en los pueblos antiguos, en las co- 
munidades medioevales y lo es todavía hoy en los can- 
tones suizos y condados norteamericanos, por tratarse 
de pequeñas repúblicas, de limitado territorio. 

Si es verdad que la pequeña comuna, por su capaci- 
dad rentística, su concurso de hombres y su radio de 
acción es inferior al departamento para grandes obras 
o empiesns; en cambio* el celo comunal, el aprovecha- 
miento directo, la ejecución sin intermediarios ni ex- 
pedienteos, el espíritu que toma el vecindario, dispo- 
niendo por sí sus asuntos, compensan del menor poder, 
y puede alcanzar una eficacia mayor por la coopera- 
ción para las tareas comunes de vanos municipios, por 
la ayuda del gobierno central o la inteligencia obte- 
nida mediante su exhortación y estímulo. 

La Constitución da a las municipalidades la facul- 
tad de nombrar sus empleados, de destituirlos y de 
sancionar los presupuestos anuales y les reconoce el 
derecho amplio de proveer a sus necesidades y hasta 
de votar impuestos; pero se habría pasado de ligera, 
en país no hecho a las prácticas del gobierno propio, 
dando todas estas últimas atribuciones de una manera 
absoluta, cuando aun en loe países de legendaria vida 
municipal la ley ei tablee e limitaciones y recursos. 



[70] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



Las decisiones de las Asambleas Representativas, 
creando o modificando impuestos, podrán ser apeladas 
ante el Poder Legislativo por un tercio de los miem- 
bros de la Asamblea Representativa misma, por la 
mayoría del Concejo de Administración, por el Con- 
sejo Nacional o por trescientos ciudadanos inscriptos; 
y en los tres primeros casos la apelación tendrá efec- 
to suspensivo. 

Cuando los Concejos, que sustituirán a los actuales 
Intendentes destituyan empleados municipales por 
omisión, ineptitud o delito, lo harán en los dos pri- 
mero» casos con acuerdo de la Asamblea Representa- 
tiva, pudiendo suspenderlos de inmediato; y en el úl- 
timo, pasando el expediente a la justicia para que sean 
juzgados legalmente. 

La Constitución delega en la ley ordinaria el esta- 
blecer los recursos contra las demás resoluciones de 
la autoridad municipal. 

Si por la vía de esos recursos no se podrán coartar 
las facultades constitucionales expresas, como la de 
nombrar y separar a sus empleados, no hay duda que 
la reglamentación de las apelaciones puede cercenar 
la autonomía. ¿Pero era dable llegar a donde no 
han ido pueblos tan avezados a la vida municipal como 
Inglaterra? Allí mismo existen recursos ante el Mi- 
nisterio del Interior, contra resoluciones municipales. 
(Véase BRYCE entre otros, T. III). 

Con frecuencia los departamentos han estado entre- 
gados a camarillas de moralidad dudosa o a facciones 
enconadas; y si el recurso ante el Ejecutivo, y en to- 
dos los casos, ha sido medio de anular las Juntas, en 
muchos otros ha sido defensa contra atentados y erro- 
res en que intervienen pasiones, intereses y rivalida- 
des lugareñas. 



[71] 



_ M^TIN_C_ MART INES 

En el deseo de librar a las municipalidades de la 
sujeción centralista, cuando el asunto se debatía, an- 
tes del pacto, en el seno de la Comisión de Reforma, 
se había propuesto la institución de un Consejo Su- 
perior de Juntas, encargado de ventilar los recursos 
y de ciertas íunciones de vigilancia; y, en vez de 
acudir, como de costumbre, a la Asamblea General, 
cuerpo esencialmente político, la designación de aquel 
Consejo Superior se hacía emanar de un colegio elec- 
toral constituido por delegados de las propias muni- 
cipalidades, quienes procederían al nombramiento de 
los cinco vocales por el sistema de lista incompleta» 

La creación ulterior de un costoso Consejo Nacio- 
nal de Administración ha obligado, por buenas razo- 
nes de economía, a no establecer ese otro Consejo. 

Mucho, pues, ha quedado, en esta materia forzosa- 
mente librado a la ley orgánica, y al dictarla se verá 
si realmente ha dominado un deseo de garantir la au- 
tonomía local, o si en esta materia, como en otras, 
todo se va en manifestaciones verbales. 

Aparte de sus ventajas como régimen, la autonomía 
sólidamente encaminada puede ser uno de los medios 
de descongestionar el poder central. — Inglaterra está 
lejos de ser tan individualista como se supone: hay 
empresas de gas, de tranvías, de electricidad, de aguas 
corrientes, de docks en los puertos, farmacias y pana- 
derías del Estado, pero todo eso se hace por vía de 
municipalización. — Las industrias, operarios y con- 
sumidores dependen de las autoridades locales. No 
existe la absoición de la vida nacional ni afluya al 
círculo gobernante toda esa actividad. En una parte 
la municipalidad será whig y en otra tory. La influen- 
cia política resultará neutralizada y es probable que 
el gobierno municipal no sea absolutamente, ni Jibe- 



[72] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



ral, ni conservador, ni radical ni unionista, aino pura 
y simplemente de Birmingham o Hull. 

La representación proporcional que la Constitución 
prescribe para las asambleas representativas y la in- 
tervención de los vecinos extranjeros, que puede acor- 
dar la ley ordinaria, atemperarán las influencias polí- 
ticas dentro de las municipalidades. Por otra parte de 
los nacionalistas la proporcionalidad habría sido tam- 
bién la regla para los Concejos o pequeñas Juntas que 
sustituirán a los actuales Intendentes en el poder ejecu- 
tivo municipal. El acuerdo no fué posible en este úl- 
timo punto y la ley ordinaria resolverá lo que es rime 
más conveniente. Con frecuencia, la proporcionalidad 
no tendrá cabida, pues la junta ejecutiva será de po- 
cos miembros. Además, tratándose de ejecutar, no es 
tan poderosa la razón justificativa de la proporcio- 
nalidad como tratándose de deliberar; pero a su vez 
en negocios municipales, no existen los motivos de 
unidad de vistas y precisión de fines que actúan en el 
gobierno general, y nada impide que ciudadanos de 
todos los colorea del arco iris intervengan en el mejor 
modo de incinerar los desperdicios o de distribuir los 
surtidores de agua corriente. 

Más que todo esto influirá el ambiente de respeto y 
hasta diría de afecto a las instituciones locales que 
predomine en los hombres públicos y en los Poderes 
del Estado; y el espíritu aquí manifestado en el Eje- 
cutivo y en el Legislativo, por hombres de uno y otro 
partido, no sería, a la verdad, auspicioso para el mu- 
nicipio libre* 

Decretada ya en principio la autonomía y en vís- 
peras de reglamentarla y estrenarla, hemos visto san- 
cionar proyectos autorizando a las Intendencias que 
van a cesar, a contraer empréatitos relativamente fuet- 

[TS1 

a 



MARTIN C. MARTINEZ 



tes y que absorberán por largos años las rentas muni- 
cipales, no fáciles de ampliar, cuando los déficit se 
acumulan y las finanzas nacionales se ampararán de 
cualquier recurso nuevo. — * Igualmente se adelanta la 
sanción de proyectos millonarios para el saneamiento 
de las ciudades del interior, excelentemente inspirados, 
pero al disponer de los recursos y decretar concreta- 
mente las obras, el poder central se sustituye a toda 
iniciativa local Claro está que el Estado puede y debe 
contribuir a los grandes trabajos, mas una cosa es que 
votase ayudas, que cooperase a un plan de obras de- 
partamentales, y otra que lo haga todo, como si ni 
palabra de verdad se hubiera dicho, ni estuv iésemos 
abocados a la vigencia de una Constitución donde está 
prescrito que el gobierno y administración locales se- 
rán ejercidos por autoridades autónomas, elegidas po- 
pularmente. 

IV 

La autonomía municipal arrancará algunos millares 
de servidores, entre empleados y obreros, y centenares 
de asuntos a la jurisdicción del Ejecutivo. Con todo, 
nuestro país tiene tal contextura y tradición unitaria y 
se ofrece tanto al centralismo por su población y pe- 
queño territorio, que jamás la vida municipal alcan- 
zará las proporciones que en otras naciones. La poli- 
cía de seguridad, la instrucción pública, superior y 
primaría, la justicia aún en sus magistraturas inferio- 
res, la beneficencia y la asistencia, la mayor parte de 
las obras de vialidad, los puertos y otras tantas cosas 
que son atribuciones netamente municipales en otras 
partes, aquí continuarán dependiendo del gobierno 
central — Y de las pertenencias del dominio indus- 



[741 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



tríal del Estado, no sólo los bancos y ferrocarriles, 
sino la luz eléctrica, tranvías, aguas corrientes, si ma- 
maña éstas se expropiasen, figurarán en el dominio 
nacional De aquí que tan importante como la descen- 
tralización por región puede serlo esa otra que suele 
llamarse la descentralización por servicio. 

Para darles libertad de movimientos y librarlos en 
lo posible de la influencia política, la Constitución ha 
preceptuado que tales servicios sean administrados por 
Consejos autónomos. En buen castellano, cuando la 
ley fundamental proclama esa autonomía de los diver- 
sos servicios que constituyen el dominio industrial del 
Estado, de la instrucción superior, secundaria y pri- 
maria, de la asistencia y de la higiene pública, debe 
entenderse que estos institutos dictarán sus reglamen- 
tos y nombrarán libremente y por sí sus empleados. 
Así lo hacen los bancos oficiales. En una reforma de 
la ley de Correos se ha establecido que el Consejo de 
la institución nombre por sí los empleados que gocen 
de sueldo de menos de 100 pesos mensuales y propon- 
ga el Ejecutivo los de mayor categoría. 

No precisado constitucionalmente el alcance de la 
autonomía, la ley ordinaria le dará su valor efectivo, 
pero el espíritu de la Constitución será desatendido 
si, en general, la reglamentación no se inspira en el 
propósito de confiar a esos cuerpos la designación del 
personal, sin venias ni consultas previas, como ya lo 
hacen los Bancos, Administración del Puerto y la Usi- 
na Eléctrica y es ilógico que no lo hagan instituciones 
tan caracterizadas o más, como la Universidad, el Con- 
sejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, la 
Asistencia Pública y el Consejo de Higiene, etc. 

Para la destitución de empleados deberían estable- 
cerse garantías y limitaciones como se le imponen al 



[75] 



MARTIN C. MARTIOTZ 



mismo Presidente de la República y al Consejo Na- 
cional de Administración. En esa parte tal vez se 
han pasado las leyes y estatutos de algunas de esas 
entidades autónomas al asimilarlas del todo a los es- 
tablecimientos privados y declarai a su personal ab- 
soluta y discrecionalmente amovible. 

V 

¿Esta autonomía llega hasta votar los presupuestos 
de los servicios descentralizados sin someterlos a la 
aprobación legislativa? La Constitución se ha limitado 
a consignar el principio de la autonomía; y en id ma- 
teria de presupuesto como en la de nombramiento y 
destitución de empleados, nada logró precisar. La di- 
ficultad del acuerdo se puso de manifiesto en el seno 
de la misma Constituyente con motivo de una moción 
del señor Pereira Bustamante para que expresamente 
se consagrara la amplia autonomía universitaria. La 
ley, interrumpió el doctor Areco, determinará el aU 
canee de la autonomía en cada caso; y por mi parte 
pude sólo replicar que la ley debía de inspirarse en el 
propósito constitucional de robustecer la independen- 
cia de estos servicios. 

Las leyes ordinarias vigentes tienen, respecto a pre- 
supuesto, la mayor diversidad: los Bancos de Estado 
todos forman el Buyo con absoluta independencia. El 
Consejo de Correos y Telégrafos y la Asistencia Pú- 
blica deben someterlos a la aprobación de la Asam- 
blea. El Consejo de la Luz Eléctrica a la del Ejecutivo. 
Se discute en estos momentos el régimen para el Con- 
sejo del Puerto y se propone este último temperamen- 
to. De todos es el más opuesto al espíritu de la nueva 



[75] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



Carta- Se concibe que en homenaje al principio fun- 
damental de corresponder al Poder Legislativo la crea- 
ción y supresión de los empleos públicos y la vola- 
ción del Presupuesto General de Gastos, se sostenga 
que debe venir también a su aprobación el presupuesto 
de los servicios autónomos, ya que la facultad de sus 
Directorios para dárselos por sí no está reconocida en 
la Constitución, como lo está al hablar de los muni- 
cipios. Sin embargo, el hecho de que todos los Ban- 
cos oficiales hacían sus presupuestos y que nada se 
haya dicho en la Constitución nueva para impedir esta 
práctica (la que, tratándose de los establecimientos 
bancarios, se ha creído buena) permite opinar que la 
regla general de la Administración pública no es apli- 
cable rigurosamente a todos los servicios descentrali- 
zados; y si hasta aquí, bajo la vigencia de la Cons- 
titución de 1830, no se ha reputado que rozase la letra 
de la Constitución el que algunos establecimientos au- 
tónomos votaran sus presupuestos, sin intervención 
legislativa, menos ese escrúpulo puede asaltar bajo 
una Constitución que, si no define la autonomía, por 
lo menos declara que deben ser organizados estos ser- 
vicios sobre esta base. La ley puede acordarles el de- 
recho de hacer su presupuesto y en la generalidad de 
los casos convendrá esa solución, pues liberta a los 
servicios industriales y asimilados de las influencias 
políticas y de las trabas y morosidades de la tramita- 
ción ante el Ejecutivo y el Legislativo. Pero no cabe 
duda que si algún poder debe intervenir como contra- 
lor de dichos presupuestos parciales es el segundo y 
no el primero, de cuya absorción se ha querido, en lo 
posible, arrancar estos organismos, dándoles carácter 
autónomo, por expresa disposición constitucional. 



[77] 



MARTIN C MARTINEZ 



VI 

Aunque algo menos que en las reparticiones de la in- 
mediata dependencia del Ejecutivo, la influencia polí- 
tica se filtra también en estas administi aciones autó- 
nomas por la vinculación que establece el nombra- 
miento de directores, confiado a aquel Poder. La ve- 
nia del Senado ha sido, salvo un caso, formalidad 
vana. 

Si realmente las leyes orgánicas de esos institutos 
procurasen darles autonomía positiva, al proyectar la 
forma y tiempo de elegir sus consejos, debían inspi- 
rarse en estas reglas: nombrar los directorios por pe- 
ríodos de no menor duración de cuatro años, de suer- 
te que la idea de la reelección no los obsesione y con- 
vierta en cera blanda en manos del Superior; y dar 
alguna participación en la constitución de los mismos 
a cuerpos de funcionarios o corporaciones no domim- 
dos por el criterio o el interés político. Precisamente 
todo lo contrario de lo que acaba de hacerse, al día si- 
guiente de sancionar el principio abstracto de la auto- 
nomía, respecto de los Consejos de la Escuela de Ve- 
terinaria, de la Instrucción Primaria y del Correo. Se 
prefirieron los cortos plazos que subordinan el su- 
puesto Consejo autónomo al Poder de quien emana la 
designación; y se rechazó que el personal de maestros, 
tan numeroso e ilustrado, y arriba de combinaciones 
y de influencias, nombrara a dos de los siete miembros 
de la Dirección de Enseñanza Primaria. Tampoco ha 
encontrado acogida el librar la elección de dos de los 
Vocales del Banco Hipotecario a los tenedores de cé- 
dulas, papel de reposo y del que van emitidos más de 
treinta millones de pesos. Menos han encontrado eco 
otras indicaciones, tendientes al mismo fin descentra- 



os] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



Hzador, — la de librar el nombramiento de Fiscales a 
la Alta Corte de Justicia, y devolver al claustro uni- 
versitario la elección de Rector, que era una función 
tradicional y ejercida con nobleza y elevación — . En 
cambio, se ha reaccionado y derogado la ley en cuya 
virtud eran elegidos por el personal dos de los miem- 
bros del Consejo de Correos y Telégrafos. 

Se ha dicho, impugnando la división del Poder Ad- 
ministrador en dos ramas* que la descentralización 
habría podido operarse por la legislación ordinaria y 
al organizar cada servicio. La observación tiene tal 
parte de exactitud que acabo de brindar algunos ejem- 
plos, — pero demostrativos a la vez de que el Cuerpo 
Legislativo no se apresura a aprovechar las ocasio- 
nes! Las minorías están en el caso de utilizar las raras 
oportunidades que se les brindan de servir sus ideas; 
y una de ellas ha sido la de esta reforma constitucio- 
nal con su novedad de los dos Ejecutivos. 



[79] 



VII 



LA COPARTICIPACION 

Coparticipación política. — Coparticipación administrativa. — 
La idea del Consejo de Administración. — Su» transforma- 
ciones. — Rol de la minoría. — Más de fiscalización que 
de coparticipación. — Cambios posibles de futuro. — Ensayo 
de gobierno para la minoría. 

El Partido Nacional jamás puso la creación del Con- 
sejo de Administración ni su intervención en él, en 
un plano que se aproximara a aquel en que colocaba 
las garantías del sufragio, el régimen municipal, la 
vigorización de la acción parlamentaria, ni le ha po- 
dido dar, al menos en la actualidad, el alcance de una 
positiva coparticipación, que no sería lógica sino cuan- 
do existiese una nueva orientación política, pues co- 
rrespondería a un gobierno de coalición, aunque fuera 
accidental. Propiamente, entonces tampoco dejaría de 
haber gobierno de partido, sino que en realidad el par- 
tido gobernante sería un partido nuevo, más o menos 
duradero, formado por una combinación de partidos. 
Lo vemos en este momento, precisamente, en el país 
tradicional del gobierno de gabinete. Al ministerio li- 
beral (que tampoco era un gobierno puro de partido, 
pues estaba integrado y dependía su subsistencia del 
grupo irlandés, animado por un interés especial) ha 
sucedido la unión de los conservadores y parte de los 
liberales. Y si esas combinaciones surgen en la patria 
de Lloyd George y Bonard Law, con más razón se im- 
pondrán en naciones, donde la organización partida- 



[80] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



ría sea menos poderosa y el programa menos definido. 
Distanciamientos de un lado y aproximaciones de otro, 
2a necesidad de robustecer al gobierno con el concur- 
so de opiniones y de fuerzas, de realizar un plan sur- 
gido de hechos no previstos, como esta guerra, o de 
aplazar otros, como el Home Rule, disociarán anti- 
guas combinaciones y provocarán la formación de 
combinaciones nuevas. Imposible, en la sucesión tan 
cambiante de los sucesos y de los hombres de la épo- 
ca contemporánea, la organización hierática, cristali- 
zada, inmutable de dos únicos partidos turnantes. 

La coparticipación debe todavía tener lugar en to- 
dos los resortes secundarios de la Administración pú- 
blica; en los puestos que no afectan a la dirección po- 
lítica, y así se practica en las grandes naciones mode- 
lo. ¿Qué tiene que ver la dirección de la Asistencia o 
de Caminos con los blancos o colorados, los whigs y los 
lories? 

La idea hoy es neutralizar la administración, y en 
ese sentido llegan en Inglaterra hasta vedarles a los 
funcionarios administrativos las actividades políticas, 
— cuando aquí ha costado el prohibir que los comisa- 
rios y los oficiales del ejército se conviertan en agen- 
tes electorales y se nos sostenía que tal limitación ^ra 
un desconocimiento de los fueros cívicos de esos fun- 
cionarios, llamados por la ley a proteger el derecho de 
todos, y convertidos, en el hecho, en ardorosos y te- 
mibles adversarios, echando en la balanza todo el peso 
de su autoridad inescrupulosa! 

Alguna vez se han querido cohonestar las razzias de 
empleados y el exclusivismo de las designaciones con 
prescindencia de la pericia o de la honorabilidad de 
los candidatos, o suponiendo que los de tal "credo í? 



[81] 



MARTIN C MARTINEZ 



son precisamente los más inteligentes y los más hon- 
rados, a pretexto de la definición y de las exigencias 
del gobierno de partido. Bueno es entonces recordar 
que si los partidos no son ángeles y es humana alguna 
preferencia a favor de loa hombres que los sirven, el 
cambio a operar por la alternación en el poder, es muy 
limitado, tanto que según expresaba Wilson, el ac- 
tual Presidente de los Estados Unidos, cuando escribía 
libros doctrinarios, u los funcionarios que tienen el pri- 
vilegio de escoger las ideas políticas a cuyo servicio 
se ponen y que sólo los partidos pueden elegir o des- 
pedir; esos funcionarios son poco numerosos, bajo 
cualquier gobierno. — Se dice, termina Wilson, que 
no hay sino cincuenta, cuando más, en los servicios 
civiles de la Gran Bretaña, los que entran y salen, se- 
gún que el gobierno pasa de un partido al otro". A esa 
cincuentena de altos funcionarios se contrae la mudrm- 
za a que obliga, en el país cuna del parlamentarismo, 
el gobierno de partido, o la alternación de partidos en 
el gobierno. 

Fuera de la administración secundaria y de las épo- 
cas en que se inicie una política nueva o profunda- 
mente modificada, la alta coparticipación en el Ejecu- 
tivo, sólo puede explicarse como un medio de atem- 
perar el régimen de un partido eternamente dominan- 
te y de otro eternamente dominado, no por razón de 
la superioridad del uno y la inferioridad del otro, 
sino por el privilegio y el abuso del poder mismo. 

La unidad de acción, de vistas, la coordinación del 
acto financiero con el acto político, reclaman en el Mi- 
nisterio, si no la homogeneidad, una armonía funda- 
mental de propósitos y hasta de ambiciones. Cada seto 
de gobierno o de administración no puede ser materia 



I 82 J 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



transaccional, objeto de negociación, motivo de pugna; 
y por eso, en los gobiernos regulares, la crisis se plan- 
tea desde el momento en que aparece una divergencia 
grave e irreductible, 

II 

La idea del Consejo con participación de la mino- 
ría, y con tan amplia intervención en la Administra- 
ción pública, no existió en el proyecto de Constitución 
elaborado por el grupo nacionalista, sino en un pro- 
yecto del doctor Duvimioso Terra. En él, aunque con- 
servando la institución de la presidencia, reducía to- 
davía más sus funciones que lo hace la Constitución 
sancionada, pues ponía la policía bajo la dirección 
del Consejo y hasta le daba a éste alguna interven- 
ción en la misma dirección del Ejército, 

Podría confesar sin remordimiento aquel sagaz 
hombre público, — el papa Wallon de esta Constitu- 
ción uruguaya— que en esa combinación intervenía 
tácitamente el deseo de propiciar un acercamiento con 
los colegialistas, — después de vaciada la nuez, de la 
que el colegiado no era más que la cáscara — pues ya 
se tocaba que no se arribaría a la reforma ni a la so- 
lución de la crisis, sino por una transacción del pe- 
ligroso pleito que se le había planteado al país; pero, 
además, existió el propósito de aprovechar el snobis- 
mo colegialista para desprender un grupo importante 
de funciones del poder monstruo que se había conden- 
sad o en la Presidencia y que era muy capaz de bur* 
lar o poner en riesgo todas las esperanzas cifradas en 
las garantías que rodean el sufragio. Buenas son éstas, 
pero no está de más que las ayude el que ya un solo 
hombre, o un grupo de hombres, no disponga de cua- 



[83] 



MARTIN C. MARTINEZ 



renta mil empleados y resuelva todos los asuntoi de la 

Administración, a la vez que mueve el Ejército, la Po- 
licía, las Intendencias, los servicios industriales del 
Estado, cada día más numerosos, etc. 

Llevados por esta idea y por la distinción que debe 
hacerse entre la política y la administración y que 
practican los ingleses, según se ha visto por la nota 
de Wilson, algunos constituyentes, antes del pacto, pro- 
piciamos también la creación de un Consejo de Admi- 
nistración, — así precisamente lo intitulamos — al que 
atribuíamos los llamados en la escuela fines secunda- 
rios del Estado, pero excluyendo de su jurisdicción to- 
do lo que se refiriese a la política propiamente dicha, 
al Ejército y a la hacienda pública. Su elección habría 
sido de segundo grado y se integraría también con 
mayoría y minoría. 

Las atribuciones de la nueva institución restaban to- 
davía amplias e interesantes, pues le habrían pertene- 
cido: la superintendencia del dominio industrial del 
Estado (nombramiento de directorios especiales de 
bancos, usinas, ferrocarriles, correos, etc., en cuanto 
su designación no fuese cometida por la ley a cor- 
poraciones electoras, como se proyectó para el Co- 
rreo y el Consejo de Enseñanza Primaria y Normal y 
se practica en la Universidad por su claustro) ; des- 
titución de los mismos directorios con las garantías 
de la Constitución; apelaciones que procediesen de las 
resoluciones o actos de esos Consejos; la superinten- 
dencia también de la instrucción en sus diversos ra- 
mos; toda intervención del Estado en la industria; la 
alta dirección de las obras, de la asistencia, de la hi- 
giene públicas. 

Millares de empleados eran así sustraídos a la de- 
pendencia directa del poder propiamente político y 



[84] 



ANTE LA KÜEVA CONSTITUCION 



electoral; múltiples funcione» públicas quedaban mái 
apartadas de las agitaciones de los partidos; y el Pre- 
sidente, para bien suyo y del país, no estaría tan col- 
mado de cometidos, de peticiones y de tentaciones aca- 
paradoras. 

No importaba eso la candidez de creer que el per- 
sonal de esos servicios fuera completamente desvincu- 
lado de la política; pero al menos las influencias de 
ese orden algo perderían de la fuerza que le imprime 
la mano única en que se reconcentran hoy todos los 
hilos. — A manera que la representación proporcional, 
el voto secreto y el crecimiento del electorado vayan 
estrechándolo, el oficialismo apretará los tornillos de 
su burocracia. Con todo, hoy mismo existe diferencia 
entre la situación del personal de un banco nacional o 
de la Asistencia Pública y el de la Aduana o la Poli- 
cía, No es la misma prepotencia presidencial en esas 
instituciones autónomas y en las dependencias direc- 
tas. Cuestión de grados, admitido, pero no cuestión in- 
diferente! 

III 

No era, pues, la vieja idea de la coparticipación en 
el gobierno la que se perseguía, sino la de alejar im- 
portantes departamentos de la Administración de la 
influencia presidencial, con el triple efecto de cerce- 
nar ésta y su repercusión electoral, de propiciar el 
ejercicio moderado de las funciones reservadas al Pre- 
sidente y de alejar un tanto la adminitr ación de la 
política. 

Alterado en el pacto considerablemente este plan, 
llevado el Consejo a administrar la hacienda e inves- 
tido de facultades política», como la proposición do 



[8í] 



MARTIN C MARTINEZ 



temas para la provisión de Jefaturas de Policía y la 
convocación del país a elecciones, ¿cuál puede ser el 
rol en su seno de una minoría? Empezando por ese 
caso de las Jefaturas, es claro que las preferencias de 
aquélla para el gobierno de los departamentos pueden 
ser atajadas en cualquiera de los dos filtros por los 
cuales deben pasar las ternas antes de cristalizar un 
candidato, 

Y mismo en la provisión de los empleos dependien- 
tes del Consejo, es probable que las minorías pocos 
ahijados saquen de pila, aunque pospongan todo in- 
terés partidario, y por legítimo que sea que un do- 
minio tan extenso como el del Estado no se constituya 
en patiimoniu de partido. Se han forjado compromi- 
sos herméticos dentro de la mayoría del Consejo, co- 
mo para demostrar que nada se ha derogado del an- 
ticuo programa con esta creación del Consejo copar- 
tic ipado, y violando el propósito fundamental de que 
las resoluciones emanen de la deliberación y no de 
la conminación autoritaria! No se sabe cuánto puede 
durar la abdicación de toda diveigencia y la iden- 
tidad de vistas hasta en el detalle. Por enérgica que 
sea la profilaxis, penetración y contagios recíprocos 
deben producirse en una larga y accidentada convi- 
vencia, — Aun sin contar con el efecto perturbador 
de las renovaciones bienales. — El espíritu de parti- 
do, por sí solo, si fuera sincero, habría actuado me- 
jor que una disciplina de cuartel que el tiempo se 
encargará de relajar. . . 

IV 

Por lo demás, para la minoría, mayor fracaso ha- 
bría en el acomodo que en la exclusión. Nada dañaría 



[86] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



más a un partido popular que el sacrificio de ideas 
y propósitos de gobierno, para obtener posiciones. Si 
tal sucediese, se formaría un seudo partido opositor, 
tan trabajado por influencias oficiales como el neta- 
mente gubernista. "Indios amigos", según frase que 
fue de uso en nuestra historia no muy lejana. 

Así, salvo transformaciones que no están de cierto, 
en puerta, — el rol de la minoría en el Consejo de Ad- 
ministración Nacional, puede ser análogo al de las 
mismas minorías en el Cuerpo Legislativo; — de fisca- 
lización más que de colaboración. 

Una fiscalización más analítica e íntima de la que 
cabe desde el Parlamento, donde se actúa ya frente a 
soluciones preparadas a situaciones creadas, a actitu- 
des comprometidas, a nombramientos hechos.». 
El Consejero tendrá a la vez papel más y menos 
importante que el Ministro presidencial. Más im- 
portante porque no se podrá despedir al huésped in- 
oportuno. También más desembarazado, pues no su- 
frirá la forzosa de consentir o irse. Y será menos im- 
portante, en cuanto de su conformidad y de su firma, 
se puede prescindir y no cabe poner precio a la per- 
manencia. En tantos negocios desvinculados de la po- 
lítica palpitante, podrá actuar con mayor eficiencia; 
y si se suma lo que eso significa en la vida del país, 
pues para una cuestión política, — aun contado aqué- 
llas en que la política tome una ingerencia indirecta — 
habrá muchas de orden económico o administrativo, 
nunca se tratará de una creación parasitaria. 

Propiamente no es esto una coparticipación, aunque 
así se la llame, porque la mayoría del Consejo, como 
la del Parlamento, podrá imponer sus decisiones y 
nombramientos. — ¡Y ahora resulta que hasta lo po- 
drá hacer una minoría! 



[87] 



MARTIN C, MARTINEZ 



V 

Queda el efecto, imposible de precisar, de la3 reno* 
vaciones parciales y de lag vicisitudes políticas. Una 
Constitución no debe apreciarse sólo en consideración 
al momento presente. La representación proporcional 
en el Parlamento y la coexistencia de hombres de dis- 
tinta procedencia política en el Consejo podrían, con 
el correr del tiempo, formar nuevas mayorías. 

En Inglaterra hoy son gobierno Lloyd George y 
Bonard Law> Ya no son ellos dos los que están frente 
a frente* sino que ambos contienden con Asquith y los 
irlandeses, que antes completaban la mayoría liberal 
y ahora han sido substituidos por los conservadoies 
en la defensa del gabinete de guerra, prorrogado inde- 
finidamente, por una verdadeia coalición popular, pa- 
ra la obra de la reconstrucción. 

Es cierto que estos gobiernos de coalición no tienen 
la firmeza de los otros, formados de tiempo atrás por 
intereses permanentes, por una orientación de ideas, 
una misma tendencia o por sentimientos históricos. 
Cuando la coalición sea exclusivo producto de la ha- 
bilidad de un grupo mayor para atraerse una o más 
fracciones, sólo por milagro subsistirá. Pero hay su- 
cesos, hay programas y momentos que sacan a los 
hombre de los viejos moldes y les marcan direcciones 
nuevas; y a poco que exista vida parlamentaria, tal 
tiene que suceder en país donde los políticos se han 
catalogado por el simple color de la divisa. En todo 
caso lo que se pierda en fuerza y duración, se ganará 
en tolerancia y verdad. 



E 83 ] 



AlfTÜ LA HUEVA CONSTITUCION 



VI 

De inmediato, pues, la misión del partido en mino- 
ría parece ser de fiscalización y sin la resonancia, 
dentro de este colegiado administrativo, que la tribuna 
da al contralor parlamentario. El eco de la opinión no 
se mezclará a sus deliberaciones como penetra en las 
grandes asambleas, por tapiados que las mayorías ten- 
gan loa oídos. Eso sí, los consejeros pueden ayudar a 
la obra legislativa, conociendo los asuntos desde el 
huevo, en la intimidad de sus iniciaciones, con la po- 
sibilidad de sofocar el germen, mediante una observa- 
ción acertada, de enderezar la criatura mal presenta- 
da, pero resignados también a verla crecer y salir a 
la calle las más de las veces, por desgarbada o fea que 
fuere, o les parezca. 

La decisión colectiva, por la impermeabilidad de la 
mayoría, puede que no resulte mejor que la decisión 
despótica del mandatario uninominal. No obstante, ha- 
bré algún respiro en que todo el poder no se concen- 
tre en una mano ; y aun cuando la influencia presiden- 
cial se filtre en el Consejo, perderá en soberbia y bru- 
talidad, al pasar por el tamiz de la dehberación y del 
concierto con magistrados que no tienen puesto pre- 
cario y dependiente como los ministros de hoy día. 

VII 

He oído otra crítica sagaz desde el punto de vista 
del partido de la oposición, y ya antes le dediqué en la 
prensa corto comentario. 

Un ilustrado amigo, me decía que la coparticipación 
en el Consejo, con no ser más que una sombra del po* 

[89] 

9 



MABTDf C. MARTINEZ 



der, le crea a aquel partido las dificultades propias de 
los partidos de gobierno; los que, al fin, cuando se de- 
baten, lo hacen por el poder entero, cuya posesión ple- 
na les brinda medios de sofocar escisiones o reconsti- 
tuir su unidad, acaso perjudicada en la disputa inter- 
na por la preeminencia. 

La observación es justa: reconociéndola, resta saber 
si es bueno que los partidos queden libres de esas agi- 
taciones, y den la idea de una unidad que sólo exis- 
ta por la falta de toda cosa que hacer o disputar. 

La función gubernamental — gobierno propiamente 
dicho u oposición — que es otra manera de gobierno — 
requiere saber disciplinar las fuerzas; y en la demo- 
cracia la disciplina no es la obediencia a un hombre, 
ni siquiera a un grupo selecto : se la tiene por igualita- 
ria y hasta envidiosa de las superioridades, aunque en 
los casos más felices existe una subordinación moral, 
siempre distante del predominio personal La disciplina 
democrática es la obediencia a la ley y en los partidos 
a las reglas de primarias de su organización. Para tener 
la noción equitativa de las cosas, para contemplar con 
tolerancia las dificultades de gobierno, para forjar la 
fibra legal, es bueno este ejercicio desde la llanura, 
aunque se lastime algún órgano antes de ser entrenado, 
— no suceda que llegando un día a la montaña — allí 
revelase la incapacidad de gobernarse por otros proce- 
dimientos que los reprochados al adversario, en la ino- 
cencia de las vestales no maculadas por el esfuerzo de 
la generación* 

Todo régimen libre reclama el sentimiento de respon- 
sabilidades y de energías en la masa del pueblo. Sin 
ella, el templo podrá ser majestuoso, pero el Dios estará 
ausente. Ha sufrido nuestra dignidad ante la suplanta- 



[90] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



ción de la voluntad de uno a la de todos: queda por 
aprender el self government, mezcla ponderada de dis- 
ciplina y altivez, cuyos exactos componentes es difícil 
precisar, y sólo la práctica revela que se han llegado a 
combinar en las deseadas proporciones. 

El sufragio libre es una gran cosa, y, con serlo, sólo 
es la mitad del camino: resta saber lo que ha de hacerse 
con el voto y lo que harán los ungidos por el voto. 



[MI 



VIII 



EL PRESIDENTE Y EL CONSEJO 
DE ADMINISTRACION 

La transacción sobre el Poder Ejecutivo. — La? ternas para 
la provisión de jefaturas. — La intervención en los asuntos 
financieros. — Atribuciones importantes que restan al Presi- 
dente. — El Presidente del Unió ato, el Presidente en el ré- 
gimen parlamentario y el nuevo Presidente de la Consti- 
tución. 

La Constitución nueva, como la generalidad de las 
constituciones, repudia el colegiado para la función pri- 
maria y tradicional del gobierno, — la disposición de la 
fuerza pública, — en sus dos manifestaciones — Policía 
y Ejército, — y también para las relaciones internacio- 
nales, donde la continuidad de vistas y la reserva son 
condiciones indispensables. Los clásicos, desde Story o 
el Federalista, se recordó en el debate, para sustemar 
la unidad del Ejecutivo se contraen a las necesidades 
imprevistas o de atención rápida, — invasión del terri- 
tono, guerra exterior o interna, alteración del orden 
público. No se les ocurre ponderar las ventajas de la 
unidad tratándose de métodos escolares, construcción 
de obras públicas, estímulos a la industria y al comer- 
cio, cometidos a cuyo respecto, y salvo una que otra 
intromisión, inspirada lo más frecuentemente en el "pa- 
tronato político", el Gobierno se limita a ratificar las 
decisiones proyectadas por cuerpos técnicos o corpo- 
raciones especializadas. 



[92] 



ANTE JuA NUEVA CONSTITUCION 



La Constitución ha zanjado el pleito entre colegia- 
listas y unipersonalistas, primero, vedando combina- 
ciones que podían prosperar a la sombra de la refonna, 
— como que las constituciones no se dictan desde la cá- 
tedra y atendiendo sólo a preceptos doctrinarios, e 
irrumpen a través de las fórmulas, intereses, ambi< io- 
nes y pasiones disfrazadas con preferencias de escuela. 
Y después, en lo que se refiere a la organización per- 
manente, ha mantenido al Presidente las funciones pri- 
marias, que el Estado ejerce desde los más remotos 
orígenes, abandonando al Consejo las demás. 

Practicado lealmente el sistema, no desnaturalizado 
por compromisos de logia, cabe que la intervención de 
nueve personas hiciera pecar de morosidad y de algu- 
na falta de armonía a las resoluciones del Consejo, má- 
xime procediendo los miembros en mayoría de un par- 
tido y los de la minoría de otro, los que no coincidirán 
frecuentemente en la orientación política y financiera, 
ni en sus intereses y simpatías. 

El mal se atenúa por haberse excluido de la juris- 
dicción del Consejo la seguridad interior y exterior, el 
ejército y la diplomacia; y se habría evitado en su ma- 
yor parte, con la eliminación de la hacienda. En cam- 
bio de lo que se pierda en rapidez y unidad de vistas, 
se ganará en templanza y moderación; y cuando todos 
los miembros del Consejo adhiriesen, las resoluciones 
tendrían a su favor la gran presunción de ser aconse* 
jadas por la necesidad o la conveniencia pública. 

La rábala, sometiendo la mayoría a la dirección de 
cuatro miembros y, caso de empate, a la de tres, es un 
remedio heroico, pues suprime la enfermedad con el 
paciente, — la deliberación y el contralor que se pre- 
tendía buscar en el colegiado por miedo de la disi- 
dencia, 

tmj 



MARTIN C. MARTINEZ 



II 

Volviendo a las atribuciones presidenciales, no 
será limitación tan giave como molesta, la obligación 
de nombrar los jefes de policía de una terna, rudi- 
mento de la pretensión* calurosamente defendida, de 
confiar al Presidente el ejército y al Consejo las po- 
licías. Después de una larga y cruel guerra civil, 
para afirmar, como se decía enfáticamente, la unidad 
de ley* de mando y de ejército, ahora se quería qu*5 
constitucionalmente la fuerza estuviera dividida y cada 
rama a la orden de un poder independiente. En cada 
caso se habría necesitado negociar la coordinación, 
cooperación y competencia de la policía y del ejérci- 
to, y hasta hubiese existido el cabe de una batalla 
perfectamente constitucional entre las dos entidades 
armadas! 

Al partido implacable en sostener la unidad del 
mando pertenece, pues, la exigencia de ese procedi- 
miento de las ternas, susceptible de producir conflic- 
tos cuando Presidente y Consejo, en el curso del tiem- 
po, hayan roto el cordón umbilical que los ligará, 3n 
el principio, a la misma placenta. 

En la práctica, el Presidente será dueño del em- 
pleo, toda vez que no se le ha puesto valla para la 
destitución. Si n:ngún candidato le agradase y debie- 
se efectuar una provisión con persona no grata, al 
día siguiente podría revocarla. Cierto que debería pe- 
dir terna nueva, pero, para no volver a empezar, el 
Consejo habrá de contemplar bastante las preferencias 
del Presidente; y el nombrado, cualquiera sea el ori- 
gen de su indicación, deberá seguir las aguas de quien 
lo puede eliminar sin explicaciones ni consultas. Es 
posible que todo no sea para mal, y que, ante la pers- 



im 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



pectiva de no hacer una sustitución enteramente a sus 
anchas, el Presidente alguna vez se detenga y no sa- 
que a un buen Jefe Político; pero, en suma, Us repar- 
ticiones policiales le han de responder, y, en caso de 
discrepancia de criterio o de rivalidad con el Consejo, 
tal vez veamos en las Jefaturas prolongados interina- 
tos de Oficiales los. 

Cometida la proposición de la terna a una autoridad 
central, no les ofrece a los vecindarios garantía algu- 
na. En el porvenir, si este régimen se mantuviese, su 
sana orientación sería esa: que los vecindarios propu- 
sieran, ya que no nombrasen, su gobierno directo. 
¿Pues no somos tan amigos de los plebiscitos y de las 
iniciativas populares? 

III 

La atribución principal del Consejo será el manejo 
de la hacienda pública. 

Tanto por mantener la unidad de la administración, 
como rindiendo tributo al ambiente y hasta a la pei- 
versión de las ideas en medio siglo de feroz presiden- 
cialismo, yo habría reservado al Jefe del Estado un 
dominio más extenso en ese mundo del presupuesto 
y en el ejercicio del patronato, como llaman los ame- 
ricanos a la provisión de los empleos . . . Acaso un 
Presidente que no tenga a dar sino los puestos poli- 
ciales, los mandos en el ejército, los consulados y va- 
rias plenipotencias, va a parecer o su3 propios ojog y 
los del entourage un ser poco poderoso y distante del 
formidable Presidente sudamericano. 

Estamos tan acostumbrados a esta faz de todo go- 
bierno y es tan vital el rol del dinero, que nos cuesta 
concebir un Presidente sin la facultad de preparar el 

i MI 



MARTIN C. MARTINEZ 



presupuesto, de percibir y distribuir las rentas y de 
nombrar los empleados. 

Por nuestra parte, insistimos en que no se quitase 
toda atribución financiera al Jefe del Estado, y en que 
hasta sería peligroso, en los oscuros o difíciles, que 
pudiera exhibirse como el único sin culpa en cuanto 
dislate se hiciese o desgracia ocurriera. Al fin se ha 
preceptuado que la opinión presidencial será requeri- 
da en todos los asuntos esenciales de hacienda, — pre- 
paración del presupuesto, moneda, comercio interna- 
cional, empréstitos, impuestos — con el objeto de que 
si el Presidente fuese opuesto el Consejo no podría 
llevar adelante la iniciativa sino con dos tercios de 
votos. Dada la composición de este cuerpo, integrado 
con seis miembros electos por un partido y tres por 
otro, el veto especial del Presidente, siendo fundado* 
fácilmente habrá de tornarse decisivo, y el mismo 
compromiso caería a pedazos — fuera de que un Pre- 
sidente uruguayo jamás ha de estar desprovisto de 
partidarios en el Cuerpo Legislativo, al que corres- 
ponde la sanción definitiva, — El Presidente, por *;1 
arreglo aceptado, no queda, pues, desvinculado de las 
finanzas, sino del pequeño manejo de los asuntos, 

V 

Hay que reconocer que el nuevo sistema tiene difi- 
cultades de adaptación al ambiente, y que las ha au- 
mentado esta inclusión de la hacienda en las atribucio- 
nes del Consejo, por la imposibilidad de abstraer en 
ningún negocio público el aspecto financiero. Ponga- 
mos cualquier ejemplo — el caso de la huelga: hay 
que garantir a los que quieran y a loa que no quieran 



[fi] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



trabajar. Hay la mediación para concertar el justo sa- 
lario. En los servicios públicos, tranvías* ferrocarri- 
les, puertos, la huelga puede relacionarse con las 
tarifas oficiales. Si el criterio del Presidente y del 
Consejo no coincidiesen y uno tirase por los obreros 
y el otro por los patrones, o simplemente las medidas 
fuesen desencontradas, el desbarajuste puede ser gran- 
de. Y así de tantos casos: un tratado de comercio, un 
empréstito de Estado, es tarea por excelencia del Mi- 
nistro de Relaciones Exteriores, pero ¿no están soli- 
darizados el crédito, el impuesto, la banca, la pro- 
ducción? 

Pues si este dominio financiero es tan interesante y 
obsesionante, veamos de recobrarlo, acaso dirían nues- 
tros Presidentes* como se han tomado, por parecidas 
razones, la mayoría de ambas Cámaras Legislativas, 
y no se imaginan que puedan pasarse sin ellas. Va va 
el ejemplo para que algún necio no me reproche de 
abrirles el apetito! Por eso, aunque la hacienda pú- 
blica quedase substraída a su dirección inmediata, ha 
sido preferible, darle al Presidente abiertamente voto 
en la materia, y que entre por la puerta en vez de co- 
larse por la ventana. 

Gozará, pues, en la materia, de una influencia legí- 
tima, ya que la Constitución ha querido que la tenga, 
para comprometer su responsabilidad y para que no 
desaparezca la unidad de vistas indispensable en el 
Gobierno de un país; pero esa influencia debe pasar 
a través de otros altos magistrados a los que no pue- 
de remover como a los Ministros, 

Algo debe limitarlo esto, porque toda Constitución, 
todo sistema, tienen su lógica y su principio de ac- 
ción, y, una vez en movimiento, no es dable reducir* 
los a cero. Las circunstancia» en que toque desenvol- 



[971 



MARTIN C. MARTINEZ 



verse a estas nuevas instituciones marcarán su suerte. 
En tiempos tranquilos y de respeto mediano a la ley 
y al voto, el papel del Consejo crecería, con la pre- 
ponderancia de los asuntos que le están cometidos, 
— obras públicas, instrucción, industria, administra- 
ción. — En tiempos de agitación y de guerra, el mismo 
Presidente de los Estados Unidos se erige poco me- 
nos que en dictador: las necesidades del orden y de 
la defensa priman sobre las demás y todos los roda- 
jes tienden a subordinársele, de hecho o de derecho» 
¿Quién va a impedir entonces que la espada se apo- 
dere de la bolsa? 

VI 

Mucho pueden hacer la adaptación y el tempera- 
mento político. Un popular comentador de las institu- 
ciones americanas, decía que "pocos Presidentes de 
su país no preferirían ser relevados de las molestias v 
animosidades que engendra la provisión de empleos"; 
y hay la anécdota del amigo que leyendo en el rostro 
de Lincoln la mayor preocupación y disgusto, le inte- 
rrogó si había malas noticias de la guerra, y obtuvo 
la respuesta de que no era la tremenda conflagración 
interna lo que le desesperaba ese día, sino a quién 
había de dar un empleo de correos, cuando dos sena- 
dores influyentes lo disputaban terriblemente. 

Es de temer que los nuestros sean de peor gusto del 
que Grinke supone a los Presidentes yankees. — Será 
algo brusca la transición de los Presidentes metido* 
en todos los detalles de la Administración, proveyen- 
do personalmente desde los altos administradores a 
los porteros, al nuevo Presidente de la Constitución, 
recluido en la dirección del ejército, de la policía, de 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



las relaciones exteriores. — Se solazará con verse li- 
bre de las incomodidades y fatigas de lo pequeño, y 
poderse dedicar a la contemplación, desde un plano 
elevado, de la vida nacional y de las necesidades vita- 
les de su "pueblo''? . , , 

En países como Inglaterra, Italia, Francia, basta 
para llenar la existencia más encumbrada y que no se 
reputa ociosa, esa parte ilegislable, esa suerte de atri- 
buciones y de poder difuso, únicos que allá restan al 
Jefe de Estado. — la representación del país, el alien- 
to de las artes* de las ciencias, de las invenciones, lle- 
var la voz de la Nación, — porque ante el concepto 
popular, amante de las personificaciones, el Presiden- 
te no puede ser sustituido por gabinetes o asambleas, 
y al lado de la parte eficiente de la Constitución en 
que los magistrados operan según poderes y faculta- 
des definidos, hay esta otra parte que Bagehot ha lla- 
mado la parte imponente y cuvo desempeño por un 
Sadí Camot o un Poincaré, adquiere grandiosidad y 
también eficacia sobre la política, la sociedad y las 
costumbres. 

Agregúese a eso, en nuestro caso, la suma de poder 
que le es todavía reservada al Presidente, y la in- 
fluencia que le propicia la tradición nacional, hecha a 
encarnar en él todo el gobierno. Nunca será le cochon 
a engraiser del Vice, ni la excelencia superfina del Pre- 
sidente parlamentario, — que tampoco es tan así como 
expresan esos juicios simplistas y despectivos. Es po- 
sible que un fatuo considerase su autoridad muy dis- 
minuida por la nueva Constitución. — Bien podía 
consolarse con que Clemenceau vería colmadas sus as- 
piraciones con un puesto de mando mucho menos efi- 
ciente! 



MARTIN C. MARTrrflEÍ 



Para un magistrado verdaderamente republicano y 
de elevado espíritu, la alta representación del país 
dentro y fuera, el cuidado del orden público, la dis- 
ciplina del ejército y la indicación circunspecta de 
vistas en materia económica y financiera será un des- 
tino más halagador que la de ese gran personaje, ase- 
diado de miserias, al que se le va el tiempo en poner 
y sacar empleados, en la intriga política y en echar 
firmas en barbecho. 

En materia de regularidad de los gastos y de uní* 
dad de presupuesto, para citar un ejemplo, la sola 
circunstancia de la intervención presidencial puede 
hacer cesar corruptelas introducidas en los últimos 
tiempos. Hoy no hay una ley anual de gastos sino 
decenas de leyes, por las cuales se va parcialmente 
modificando el presupuesto vigente desde hace años v 
rehaciéndolo día a día, sin que los legisladores ni el 
país tengan ya la noción del total de las erogaciones 
ni de su equilibrio con las rentas, salvo la impresión 
punzante que deja la consolidación de los déficit inin- 
terrumpidos. Esa no es, sin duda, la causa, pero es 
un factor más de desorden y desequilibrio. Por gas- 
tador que sea un Gobierno y por displicente que sea 
una Asamblea, no le sería tan fácil aumentar el pre- 
supuesto de una vez en un par de millones, como le 
es irlo elevando día a día y diluyendo el aumento en 
una serie de sanciones, que no sacuden al país. Claro 
está que el contralor presidencial estaría burlado si, 
a pretexto de ser leyes parciales, los proyectos cau- 
sando gastos se continuasen, sin la consulta del Presi- 
dente; y que la consulta constante a éste, será a su 
vez un procedimiento incómodo, moroso y hasta de- 
presivo, a intervención presidencial puede, pues, im- 



[1001 



poner la preparación regulaT de la ley de las leyes, 
como suele ser llamada, a la par de la Constitución, 
la ley de Presupuesto General de Gastos» — Y así en 
tantos casos. — Por las atribuciones que le restan y 
por la tradición del puesto, la influencia presidencial 
puede ser todavía muy grande, pero requerirá para 
ejercerla otra capacidad y otro don de gentes que la 
presidencia del Ünicato, que todo podía resolverlo a 
golpes de autoridad y por intromisiones indebidas; — 
todo menos la crisis que se aproximaba en un país re- 
suelto a reivindicar la dirección de sus destinos. 



[101] 



IX 

LA ORGANIZACION MINISTERIAL 

La responsabilidad ministerial, presidencial y del Consejo. — 
Este podría pasarse sin ministros. — El Consejo Federal 
suizo. — El Directorio. — La compatibilidad de los cargos 
de Ministro y Legislador. 

AI principio muchas ideas de reforma estribaban en 
aumentar la importancia de los Ministros, reducidos 
en la actualidad al papel de secretarios, sin significa- 
ción política. Hasta se había pensado, en alguno de 
los proyectos, organizar el Consejo de Ministros y se- 
ñalar casuísticamente los asuntos materia de acuerdo 
general. 

Piénsese como ee quiera sobre este asunto, es evi- 
dente que si con la nueva Constitución el rol político 
de los ministros no desaparece y puede relevarse con 
el volumen del Secietario de Estado, queda más esfu- 
mado y menos cabrá hablar de una responsabilidad 
ministerial, tras de la cual pueda ocultaise la del Pi*> 
sidente. 

Si cuando se trataba de todo el Gobierno, en sus 
múltiples tareas, con la especialización de tantos Mi- 
nisterios como ramas del servicio, era dable pensar 
en un régimen que hiciera recaer sobre los Ministros 
la culpa de tal resolución o actitud, la ficción ya seria 
engaño manifiesto con relación a un Presidente que 
sólo tendrá bajo su dependencia la policía, la fuerza y 
las relaciones exteriores* Siempre estará el Presiden- 
te en causa; siempre será él el inculpado; siempre 



[102] 



AHTE LA NUEVA CONSTITUCION 



habrá intervenido por algo más que deferencia al Mi* 
nistro. 

Y cuando se trate de un Ministro del Consejo, el 
caso es más claro. 

El Presidente parlamentario puede tener rol sim- 
plemente moderador, representativo del Gobierno y 
hasta cierto punto, ser ajeno al acto ejecutado por 
la voluntad y bajo la responsabilidad de un Ministro. 
— El Consejo es múltiple y lo es para que delibere, y 
su resolución sea controlada y asumida por la mayo- 
ría de los miembros. De esta mayoría o de todo el 
Consejo, si no hubiese discordia, será, pues, la culpa 
o el mérito, sin que valiese la iniciativa del aislado 
Ministro frente a nueve consejeros. 

Nunca sería mejor el caso de aplicar el principio 
inglés según el cual, aunque una mala medida hubie- 
se sido propuesta por la minoría, una vez votada, la 
responsabilidad no será de ella sino de la mayoría, 
puesto que pudo y debió rechazarla! Podrá suceder 
dentro de este régimen colegiado que hasta sean más 
talentosos los ministros, por la necesidad de preparar 
los asuntos y defenderlos de las múltiples observa- 
ciones que pudieran presentarles los miembros del 
Consejo. Preparados, ilustrados, laboriosos, — nunca 
pasarán de meros secretarios, presionados por una re- 
solución colectiva. 

II 

Por eso y por muchas otras razones, cabe pregun- 
tarse si el Consejo debería tener Ministros propiamen- 
te dichos. Desde luego, siendo él quien resuelve, justo 
sería que sus miembros afrontasen la responsabilidad 
y concurriesen a la Cámara y al Senado. Les será más 



[1031 



MABTTK C. MAMUfKZ 



fácil que en el régimen actual, siendo tantos. Ahora 
es frecuente el caso de un buen administrador pero 
carente de dotes oratorias, aun tan modestas como se 
requieren para dar explicaciones. El Consejo desig- 
naría el miembro que reputase más lenguaraz o más 
indicado para el apunto. — La nueva Constitución los 
faculta ya para asistir a las sesiones de las Cámaras. 
No siendo más que un componente de un poder cole- 
giado, no es el caso del jefe de Estado, cuya presen- 
cia podría ejercer presión y cuya investidura no debe 
rozarse en los debates, — de Thiers, subyugando a! 
Parlamento francés, después de haber libertado el te- 
rritorio! 

Por otro de los artículos la Constitución se pone en 
el caso de que el Consejo tenga ministros, pero deja li- 
brada su existencia y número a la ley, a diferencia de 
lo que hace con los tres que corresponden al Presiden- 
te de la República. La ley podría, pues, no crear nin- 
gún ministro del Consejo, o reducir su número. 

III 

Se sabe que los dos sistemas han existido. En Suiza, 
el Consejo Federal no se concreta a lo más adminis- 
trativo como nuestro Consejo, sino que comprende 
toda la Administración Nacional; y sus miembros se 
reparten las funciones, guerra, policía, diplomacia, in- 
dustria, etc. Si, pues los siete miembros del Consejo 
Federal pueden distribuirse todo el gobierno, cabría 
hacerlo aquí entre los nueve Consejeros, y si se aduje- 
se que allá simplifica la tarea el régimen federal y des- 
centralizado, cabría replicar que aquí la simplifica 
también la reducción j la división bi-paríita de atribu- 
ciones entre el Presidente y el Consejo. — Más cerca se 



[104] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



estará, pues, del Consejo Federal suizo que del Direc- 
torio francés, soportando el peso íntegro del gobierno 
político y administrativo de un gran país en la época 
de mayor complicación y transformación del Estado, 
saliendo de la Convención y con la amenaza de oona- 
parte. — Todavía les aliviará la tarea esa disposición 
que obliga a administrar por consejos autónomos ks 
diversos servicios que constituyen el dommi<) indus- 
trial del Estado, la instrucción superior, secundaria \ 
primaria, la asistencia y la higiene públicas. 0 esLe 
artículo será para la galería, o esos servicios no re- 
clamarán del Consejo Superior sino una alta y gene- 
ralísima vigilancia» Nada impedirá que el Presidente 
del Banco de la República o de cualquiera de esas 
instituciones, el Director del Concejo de Enseñanza 
Primaria, el Rector de la Universidad, el Fresidenle 
de la Asistencia Pública, comunicasen directamente 
con el Presidente del Consejo o con el miembro qi«e 
el Consejo designase, o aún con el Consejo en pleno, 
cuando la importancia del asunto lo requiriese. Efcte 
contacto directo, en una u otra forma, se volverá con 
frecuencia indispensable, y será garantía de la auto- 
nomía, que podría padecer y ser escamoteada por la 
interposición forzada por un ministro ; fuera de que el 
conocimiento inmediato de los asuntos por los Conse- 
jeros les daría un sentido de la realidad de las cosas 
de otro modo interesante que los dalos de segunda 
mano. 

Los suizos han sabido realizar la economía que sig- 
nifica la refundición de los Ministros en el Consejo 
Federal — no desdeñable aun para países que no es- 
tén afligidos por déficit crónico. Han prevenido tam- 
bién la dificultad de que este sistema atiborre de pe- 
queñas atenciones al Consejo y lo convierta de corpo- 

[105] 

1* 



MARTIN C. MARTINEZ 



ración deliberativa, en mera yuxtaposición de Minis- 
tros, cada uno ocupado en su especialidad. Para Jo 
primero, se reparten los asuntos, a efecto de sustan- 
ciarlos, informarlos y traerlos a resolución. Se com- 
prende bien que lo interesante es la deliberación cole- 
giada del negocio y que su trámite rara vez puede sei 
materia de consultas. Para evitar lo segundo, los 
miembros del Consejo Federal establecen la rotación 
anual en los distintos servicios, de suerte que sucesi- 
vamente vayan conociendo toda la administración y 
no existan otras especializaeíones que las que serán 
inevitables siempre: la de los hombres con prepara- 
ción o vocación por determinadas materias* 

El ocuparse directamente de la Administración pú- 
blica, daría otra consideración al Consejo que si llega 
a estrenarse como un cuerpo de canónigos ocioso*, 
costando al erario entrampado, centenares de miles de 
pesos. 

Si el celo por el principio colegialista fuese tanto y 
se temiese delegar la tramitación o solución de los 
asuntos pequeños — que de otro modo irían a los Mi- 
nistros (y pequeños en sí mismos los asuntos pue- 
den ser importantes en conjunto o por su significado) « 
siendo tan numeroso el personal del Consejo cabría 
distribuirlo en tres salas — hasta conservando siern- 
pre la representación de minorías — y facilitar así el 
despacho de la parte minúscula o de trámite. Serla 
una organización parecida a la de una Cámara poco 
numerosa como nuestro Senado, en el que comisiones 
de corto número de miembros facilitan el despacho, in- 
forman, se especializan sus miembros y hasta se eligen 
según sus preferencias, que no pueden ni deben sofo- 
carse, sin que esto dañe ni quite nada a la delibera- 
ción definitiva en que todos los miembros intervienen. 



[106] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



Cuando menos debería ser facultativo del Consejo 
el llenar los ministerios con personas extrañas, o co- 
meter ad-interim el desempeño de las carteras a al- 
gunos de sus miembros, o a una Comisión delegada de 
su seno. Los hombres no abundan en ninguna parle 
y menos en un país tan pequeño y dividido en tanta* 
fracciones políticas que los vuelven "no deseables''. 

Puede, pues, sentir el Consejo la necesidad de pe- 
netrar directamente en la Administración, de no con- 
fiar a otro la ejecución de un plan, y querer que Jo 
realice el mismo que lo concibió. — Para hacer esto 
posible, la ley podría darle esa opción que lejos de 
ir contra el texto constitucional, armonizaría con la 
disposición autorizando a sus miembros para asistir 
a las sesiones de las Cámaras y defender sus pro- 
yectos o actitudes. ¿Por qué esta facultad de hacerse 
representar ante el Cuerpo Legislativo por uno de sus 
miembros, si fuera forzosa la designación de minis- 
tros y cuando éstos, en los demás regímenes, son los 
órganos de comunicación entre la Asamblea y el Eje- 
cutivo ? 

Es que se ha considerado que habrá momentos y 
asuntos en que un Consejero tendría más preparación, 
más dominio del negocio, más autoridad y confianza 
de sus colegas que cualquier otro. Pues lo que se dice 
de la preparación de un proyecto o de un plan cabe 
también de su ejecución. 

IV 

El Consejo es electo en votación directa del pueblo 
y tiene, por su investidura legal, igual representación 
de poder originario que la Asamblea. Tanto como sus 
cometidos la elección popular le imprimirá marcado 



[1071 



MARTIN C. MARTINEZ 



carácter político y hará más difícil todavía de conce- 
bir que existan ministros interpuestos entre él y el 
Cuerpo Legislativo, con otro rol que el de simples ór- 
ganos de comunicación, perfecta y ventajosamente sus- 
tituíbles, por la mayor autoridad de la investidura, 
con los miembros mismos del Consejo. 

Librada la elección al pueblo, serán influencias po- 
líticas las determinantes de la proclamación, por más 
que las facultades más numerosas del Cuerpo, recla- 
men, no la exclusión de los políticos, pero al menos 
su matiz con hombres de administración y de nego- 
cios. Cuando proyecté ante la Comisión de Constitu- 
ción un esbozo de Consejo, sin ingerencia en las po- 
licías, ni la hacienda, para acentuarle su aspecto ad- 
ministrativo, le mantenía, según se ha conservado, la 
renovación por terceras partes, a fin de mantener la 
tradición administrativa, y lo hacía elegible por voto 
incompleto, confiando la designación a la Asamblea 
Nacional. Si en el seno de ésta predominarán también 
las influencias políticas, cabría que no lo fueran tan 
en absoluto como en la elección popular y directa, 
aunque la cuestión habría sido sólo de grado. 

V 

En suma, por la nueva Constitución el concepto de 
los Ministros de Estado, con entidad y responsabili- 
dad política, no será relevado. Si se trata de atribu- 
ciones del Consejo, por definición, ha de dar vida al 
acto gubernativo la deliberación que le precede, y na- 
na valdría echar, censurar o criticar especialmente al 
Ministro refrendatano, dejando intacto el black, — 
verdaderamente responsable y sobre el que habría 



[108] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



que actuar por los medios legales o de opinión, para 
que modificara su conducta, o para infundirle nue- 
va vida en la renovación bienal. — Si se trata de 
atribuciones del Presidente de la República, son tan 
sencillas e importantes a la vez que su responsabilidad 
estará siempre en causa; y, por lo tanto, o se reaccio- 
na y se influye sobre el Presidente, o apenas será sen- 
sible la censura del Ministro. Sin embargo, la nece- 
sidad de la existencia de Ministros del Presidente pa- 
ra el despacho y para la comunicación con el Cuerpo 
Legislativo está de otro modo justificada que tratán- 
dose del Consejo, 

VI 

Por esto mismo ha perdido buena parte de su im- 
portancia — que nunca fué mucha — la cuestión de la 
compatibilidad del cargo de Ministro y de legislador. 
— La Constitución del año 30, siguiendo a la genera- 
lidad de las Constituciones de tipo presidencial, decla- 
raba incompatibles esas funciones, como medio de 
mantener la separación de los Poderes. En la realidad 
de las cosas la influencia del Ejecutivo sobre el Parla 
mentó no consistirá en las pocas bancas que pueden 
ocupar los ministros y que abandonarían durante el 
tiempo que desempeñen funciones ministeriales. Sólo 
en el Senado eso podría tener alguna eficacia, por el 
número reducido del Cuerpo, y, por lo demás, siem- 
pre tiene el Presidente la misma influencia por sena- 
dores tan adictos como si fueran Ministros. 

En cuanto a éstos, aunque no ha de creerse que la 
conservación de una banca entone su autoridad, no 
hay duda que dado el medio en que generalmente 
proveen las carteras, un ministro conservarla mayor 



[100] 



MARTIN C. MARTINEZ 



independencia si, caso de no atenderse sus opiniones, 
en vez de irse a su casa, se volviese a su banca, — Y 
no me refiero sólo a la situación material sino a la 
moral de un hombre público, no expuesto así a ser 
anulado o puesto fuera de juego y que podrá continuar 
desde el Parlamento defendiendo sus mismas ideas, y 
hacer sentir tal vez al gobernante el error de no ha- 
berle escuchado. 

Puede también haber casos de una gestión, por mo- 
tivos de interés transitorio, que no deben imponer la 
pérdida de la banca; o en que la necesidad de despren- 
derse de ésta, dificulte el prestar ese servicio al Go- 
bierno. 

El no inutilizar demasiados hombres por razón de 
las incompatibilidades, está lejos de ser consideración 
insignificante, en un país pequeño y cuando tan for- 
midable estado mayor de altos magistrados y funcio- 
narios se ha ido formando. — En los Estados Uni- 
dos, si bien por otras causas (por lo que allí absorben 
de inteligencias superiores la industria, el comercio v 
la banca), se señala esa falta de hombres preparados 
como una causa de la mediocridad del personal polí- 
tico! 

De aquí eme hava sido menester también establecer 
la compatibilidad del cargo de Consejero suplente con 
el de legislador, quedando el senador o representante 
suspendido en sus funciones legislativas y pudiendo la 
Cámara respectiva, a su vez, mientras dure la suspen- 
sión, convocar al otro suplente. 

Aunque salga del tema agregaremos que con el mis- 
mo propósito de no inhabilitar hombres en cuanto tal 
inhabilitación no sea indispensable al funcionamiento 
de los Poderes públicos, se ha establecido que la inca- 



f 110] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



pacidad para el cargo de legislador, dimana del desem- 
peño de empleos dependientes del Ejecutivo, es para 
el ejercicio del puesto, y no impide, como en la Cons- 
titución vigente, la elegibilidad. Salvo que se trate de 
los empleos exceptuados por la presión que desde ellos 
se puede ejercer, como el de Jefe Político, miliLar con 
mando de fuerzas, Juez Letrado o Agente Fiscal. — 
Poco importa, en efecto, que el día de la elección el 
diputado o senador estén desempeñando un empleo, 
siempre que lo renuncien al ocupar la banca y no 
vuelvan a tener puesto en la Administración durante 
el desempeño del mandato. 



[111] 



X 



CONFLICTOS DE PODERES 

No hay temor de conflictos armados. — La Asamblea juez de 
lo*> cotsAk U>i. — Los conflictos serios degenerarían en con- 
fictos en're Presidente y Asamblea. — Los conflictos son 
el precio de las garantías constitucionales — El principio 
de la unidad de gobierno --ólo existe completo en el régimen 
parlamentario. — Dispersión del poder en los Estados de la 
Unión Americana. — Dificultades indudables del sistema y 
condiciones cívicas que requiere, — Lo que teníamos antes. 

En la discusión del pacto, más que la absorción de] 
Consejo, se temieron los conflictos entre los dos po- 
deres administrativos. 

La probabilidad dé rozamientos no se ha desconocí- 
do; pero, dados los intereses de presente y de futuro 
que estaban en juego, lo que podía hacernos retro- 
ceder es el temor de un conflicto capaz de llevar a la 
conflagración, y eso sólo puede ocurrir entre poderes 
armados o que puedan fácilmente armarse, y cuando 
no hay una regla para decidir las competencias, o esa 
regla es desacatada. 

Tremendo, dije por mi parte, el conflicto entre el 
Poder Federal de los Estados Unidos y los Confede- 
rados del Sur, porque éstos entendían que tenían el 
derecho de segregarse de la Unión cuando quisieran, y 
por sus Constituciones podían convocar las milicias, 
sangriento el conflicto entre Buenos Aires y las Pro- 
vincias, que sólo se resolvió en primera instancia en 
Cepeda y en segunda en Pavón; muy difícil, aunque yo 
no creí en una guerra inevitable, la situación creada 



[112] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



en la República cuando los dos partidos estaban ar- 
mados y en posiciones oficiales, en virtud de pactos 
o compromisos. Pero este Consejo Superior de Ad- 
ministración, después de las modificaciones que sufrió 
en la Comisión del Acuerdo, no tiene un soldado, no 
tiene un policiano bajo sus órdenes; no tiene sino la 
autoridad que le dé la ley y la que sepa conquistaise 
con su conducta acertada. 

Podrá agregarse que tiene también la influencia de 
los puestos y del dinero que maneja, y yo lo he de re- 
conocer, porque no he de creer menos pecaminosos a 
los hombres en el Consejo que estando en la Presiden- 
cia de la República; pero sus pecados serán menos 
mortales con otro poder en frente que le hace compe- 
tencia, y tratándose de una organización pluriperso- 
nal donde ni siquiera hay homogeneidad política. 

II 

¿Qué puede, pues, hacer el Consejo Superior en el 
caso de que viera sus facultades desconocidas, o ee 
sintiera, por cualquier íazón, en pugna con el Presi* 
dente? 

La regla está indicada: hay que ir a la Asamblea 
General para que decida, y es la Asamblea General la 
que vendría a ser relevada por esta combinación polí- 
tica. La unidad habría de arrancar de ella. Esa uni- 
dad no será ya la otra, de la que todos estamos satu- 
rados hasta el pelo. Esa de que el barco y todos eea- 
mos arrastrados siempre por el mismo timonel, no por 
la razón que tenga, no por el prestigio que tenga, sino 
porque ha conseguido elevarse hasta la Presidencia de 
la República, 



[113] 



MARTIN C. MARTINEZ 



Sólo en el sistema parlamentario, hay una organi- 
zación de gran unidad de gobierno, pues el gabinete, 
en tanto que merece la confianza y tiene la mayoría 
de la Cámara, hace las leyes, y hace la Administra- 
ción; pero fuera de ahí, en el sistema presidencial, 
no existe tal unidad. 

En Estados Unidos, dice el actual Presidente, el go- 
bierno es ejercido en realidad por cuarenta y tantas 
Comisiones de la Cámara de Representantes. No es uu 
ideal, pero al fin la Constitución de los Estados Uni- 
dos ha sido declarada por uno que entendía algo en 
materia de Constitución, como Gladstone, la obra más 
perfecta en materia política que ha>a &urgido de la 
cabeza de los hombres. 

Todo, pues, en asuntos de gobierno, no está en ese 
culto de la unidad; hay que apreciar en algo, también, 
la diversidad, que significa contralor y limitación. 

Quien merezca la confianza del Cuerpo Legislativo, 
esté adentro o afuera de él, esté., como Wilson, en la 
Presidencia o en frente de la Presidencia, como los 
representantes que enjuiciaron a Johnson, será el ti- 
monel- . . Las decisiones del Cuerpo Legislativo re- 
suelven los conflictos, a ellas habrá que estarse y la 
unidad del gobierno, en lo fundamental, habría sido 
adquirida por este medio* 

¿Qué va a suceder cuando se recurra a la Asam- 
blea? Sí, como lo ha hecho hasta aquí, decide los 
asuntos a favor del Presidente, es claro que no hay 
conflicto temible; y si los decidiese a favor del Con- 
sejo de Administración, tampoco lo habría, porque no 
es tan así que los Presidentes estén dispuestos a lle- 
varse a la Asamblea por delante. 

El caso más grave que podría presentarse es el de 
un asunto muy vital en que la Asamblea General se 



[114] 



* 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



hubiera decidido en el sentido del Consejo; pero en- 
tonces, nótese que el conflicto ya no es entre el Poder 
Ejecutivo principal y el Consejo, sino que ha dege- 
nerado en conflicto entre el Presidente y el Poder Le- 
gislativo, y a ese conflicto no se le ha encontrado re- 
medio dentro del régimen presidencial. En el sistema 
parlamentario hay el recurso de la apelación al pue- 
blo; éste decide, entonces, con la vuelta de los di- 
putados, o enviando otros, según sea el Gobierno o el 
Parlamento disuelto quien ha tenido la razón; v la 
gravedad de tal procedimiento, en una democracia in- 
cipiente, es una de las razones que se han tenido para 
no implantar en cualquier parte el parlamentarismo. 

En el régimen presidencial, no hay solución legal, 
y cuanto más puro es el régimen, más difícil es toda- 
vía resolver conflictos de ese género. Ahí está uno 
planteado continuamente ahora (en 1917), en la Re- 
pública Argentina entre el Presidente doctor Irigoyen 
y las dos ramas del Cuerpo Legislativo, con mayoría 
adversa, y complicaciones tan graves como la inter- 
vención en la Provincia de Buenos Airea. 

En el régimen presidencial no hay más medio de 
obviar estos conflictos que algún procedimiento empí- 
rico y de inseguros resultados, como el de que las 
elecciones de los dos Poderes se verifiquen al mismo 
tiempo, de suerte que siendo traídos por la misma co- 
rriente popular, puedan armonizar más fácilmente. 
Rota la armonía, hay que vivir como se pueda, hasta 
ver si otra renovación la restablece. Existen, sí, los 
otros grandes recursos, pero esos no se legislan: el 
respeto de la opinión pública, el amor a la legalidad, 
que el Ejército sea Ejército nacional no Ejército de 
partido o de círculo, de modo que nadie pueda pensar 
en él como instrumento de dominación personal. 



[115] 



MARTIN C. MARTINEZ 



Se agregó que podía haber rozamientos si los nom- 
bramientos del Consejo fueran inspirados en una ten- 
dencia política muy distinta de la que tenga el Pre- 
sidente de la República. ¡Pero, señor! ¡Eso tiene que 
suceder en cualquier país libre! Si hay Poder Judi- 
cial, si hay Municipalidades, si hay Asambleas, si hay 
corporaciones autónomas, el Presidente deberá sopor- 
tar que frecuentemente los nombramientos no coinci- 
dan con sus orientaciones políticas. Y si alguna vez 
sucediese que en un momento electoral no coincida 
el traslado de un batallón con el de una cuadrilla de 
obras públicas, yo no me encontraría desolado poi- 
que se neutralicen dos elementos que conspiran con- 
tra la legalidad del sufragio y la soberanía del país. 

No existe régimen, dice Bryce, en el que no hayan 
de ocurrir conflictos. Los conflictos existen bajo todos 
los regímenes políticos, salvo uno, agrega, el de uní 
autoridad absoluta. Entonces no ocurren conflictos: 
todo va en el mejor de los mundos. Con el unicato no 
habría sino, muy de vez en cuando, uno de esos con- 
flictos que se llaman revoluciones. El riesgo de los 
conflictos, agrega el eminente pensador, es el precio 
que paga la Nación por las garantías de sus rodajes 
constitucionales" 

III 

Por mi parte, repetiré que el riesgo verdaderamen- 
te temible es el zarpazo que amaga a todos los cuer- 
pos políticos y convierte a Cámara, Senado, Asam- 
bleas, Cortes y Juntas, en simples rodajes movidos por 
el Deus ex machina. 

Si lográsemos en los Hombres representativos y en 
el Parlamento la ponderación para regular el movi- 



[116] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



miento de los poderes, ]a creación del Poder Adminis- 
trativo, en vez de ser obstáculo, facilitaría el equili- 
brio de las fuerzas y el gobierno de opinión. En los 
Estados de la Unión Americana el principio de la uni- 
dad de la administración pública ha sido tanto o más 
derogado que por esta reforma* Las constituciones 
de los Estados instituyen comisiones de elección po- 
pular, independientes del gobernador o Ejecutivo 
principal, como llaman, para dirigir la instrucción 
pública, las cárceles, las tierras públicas, las univer- 
sidades, los canales, tan importantes en el Estado de 
Nueva York. Algunas de ellas eligen también popu- 
larmente al Tesorero del Estado, que ejerce las veces 
de Ministro de Hacienda, por tiempo definido y sólo 
puede ser suspendido en caso de falta por el Gober- 
nador. 

Federico Grimke, en "Su naturaleza y tendencia de 
las instituciones libres" ya nos había percatado de 
no tomar de un modo tan absoluto el concepto de la 
unidad del Poder Ejecutivo. "La máxima de que el 
Ejecutivo debe ser uno, decía, es solamente verdadera 
en el gobierno despótico". Caben tres planes para pro- 
veer los empleos públicos: el de las monarquías, don- 
de todos los nombra una persona; el del Ejecutivo 
federal, donde el Presidente nombra, sujeto a la apro- 
bación o rechazo por el Senado; o el de los gobiernos 
de Estado de América, en que el nombramiento de los 
empleados puede provenir de distinta fuente, en cuyo 
caso, desde el más elevado hasta el más bajo, serán 
independientes uno de otro, así como de la cabeza de! 
Estado. Estos planes, agrega, disminuyen la máxima 
de que el Ejecutivo debe ser uno. Por eso en algunas 
de las Constituciones de los Estados se usa este len- 



[117] 



MARTIN C MARTINEZ 



guaje: "El Poder Ejecutivo principal será investido 
en un gobernador 5 '. . . Y hay constituciones que culo- 
can el nombramiento de algunos de los empleados ad- 
ministrativos bajo el título del Poder Ejecutivo, mien- 
tras que a los demás los ponen aparte, bajo un título 
cualquiera". 

El traductor de Grimke, nuestro conocido de las au- 
las, Florentino González, profesor de la Universidad 
de Buenos Aires, citando a aquél, nos decía en sus ya 
viejas Lecciones, que la convicción de la necesidad de 
que más de una persona tenga participación en el Po- 
der Ejecutivo — para evitar su poder absorbente — 
ha sido causa de que muchos de los Estados que al 
pimcipio de la Unión habían calcado sus constitucio- 
nes sobre el modelo de la nacional, han dispuesto en 
ellas que el poder ejecutivo principal (no todo el po- 
der ejecutivo) será ejercido por un gobernador; y que 
en el Estado de Ohío (y en varios otros) la ConsLitu- 
ción establece que el Departamento del Tesoro esta- 
rá a cargo de un empleado completamente indepen- 
diente del Gobernador, quien no tiene sobre él ningún 
contralor. Puede así decirse, agrega, que hay un Eje- 
cutivo para los negocios financieros y otro para los 
demás... El gobernador, que ejerce el principal Po- 
der Ejecutivo, tiene el derecho de librar contra el 
Tesoro, las sumas que autoriza el presupuesto, peí o 
sus libramientos son cubiertos por un funcionario que 
no nombra él sino el pueblo, y que no está obligado 
a pagarlos, si no están autorizados por la ley. Los que 
tengan alguna noticia, concluía Gonzaiez, del modo có~ 
mo se manejan los fondos públicos, por funcionarios 
que nombra y remueve el primer magistrado, no po- 
drán menos que reconocer el mérito del arreglo . . . 



[118] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



"Las constituciones por lo menos de siete Estados, 
decía Woodrow Wilson, cuando era profesor de la Uni- 
versidad de Princetown, reconocen francamente la dis- 
persión de la autoridad constitucional, que presenta- 
mos como característica del sistema de los Estados 
Americanos, Así la Constitución de Alabama dispone 
que el Poder Ejecutivo se compone del Gobernador, 
del Secretario de Estado, del Tesorero del Estado, del 
controlador del Estado, del Attomey General, del Su- 
perintendente de la Enseñanza y del Shérij} para cada 
condado. Las constituciones de Arkansas, del Colora- 
do, del Illinois, del Minnesota, de Pennsylvania y de 
Tejas, hacen enumeraciones análogas. La Constitución 
de 1860 de la Florida dispone que el Gobernador se- 
ría asistido de un gabinete de funcionarios adminis- 
trativos, nombrados por el mismo, mediante confir- 
mación del Senado, pero daba a esos funcionarios 
atribuciones que de hecho los erigían, no en sus ad- 
juntos, sino en sus colegas. 1 ' 1 

Y el profesor Goodnow, citado en su elocuente dis- 
curso de la Constituyente por el doctor Juan A, Ra- 
mírez, condensa claramente la desviación de estas cons- 
tituciones de la clásica regla de la división de los po- 
deres, que si se elevaron a tres, para concluir con el 
despotismo de los reyes, no se ve, en principio al 
menos, por qué no se han de remontar a cuatro, cuan- 
do la división en tres resulta insuficiente para concluir 
con el despotismo de los presidentes, por el aumento 
enorme que las funciones nuevas del Estado han lle- 
vado y siguen llevando todos los días al poder exclu- 
sivamente encargado de la Administración : 



1 Woodrow Wilson: El Estado, tomo III pág 251. 



[HS>] 



Martin c. Martínez 



"Algunas de las constituciones de los Estados, dice, 
han sido bastante sinceras para declarar cuál es la 
verdadera posición del Gobernador, y cuál la de los 
Jefes de los Departamentos y consagran un artículo a 
los funcionarios administrativos, entre los cuales no se 
incluye al Gobernador. Pero reconózcanlo o no Jas 
instituciones, es el hecho de que Gobernador no es el 
jefe de la Administración en las regiones de la Unión 
Americana. El derecho administrativo americano ha 
agregado a la famosa trinidad de Montesquieu, un 
cuarto poder: el Poder Administrativo, que es inde- 
pendiente casi en absoluto del Poder Ejecutivo, y por 
lo que se refiere a la Administiación Central, se asig- 
na a funcionarios, no sólo independientes del Gober- 
nador, sino también unos de otros 1 *. 

La dispersión, como dice el actual Presidente ame- 
ricano, de la autoridad ejecuiiva en los Estados de 
la Unión, es una cosa bien distinta, — es lo contrario — 
de la concentración que, en nuestro país, se proyectó 
transferir íntegramente al Colegiado. En éste se va* 
ciaban, sin quitar una, todas las atribuciones enormes 
del Presidente acLual, — el monstruo tendría varias 
cabezas, pero la monstruosidad del poder pulpo, sub- 
sistía. Formada una mayoría, con la facilidad que 
presta el espíritu de cuerpo,, máxime siendo éste de 
escaso número» el interés político o personal podría 
hacer a la autoridad colegiada tan despótica, absor- 
bente y exclusivista, como cualquier gobierno uniper- 
sonal. Los ejemplos históricos abundan — Consejos de 
Venecia, Comité de Salud Pública — de que la dilui- 
ción de la responsabilidad los hace más temibles que 
a cualquier tirano. 

El parentesco del plan transaccional de la nueva 
Constitución, será más bien con estas constituciones 



1 120] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



«ptnarkanai, aunque, por cierto, hayan contribuid* al 
ongtndro «riollo, motivos menos doctrinarios! 

IV 

Interesa, pues, saber cómo se las componen para 
marchar con sistema mucho más complicado, pues 
mientras aquí se ha dividido en dos la administración 
y la influencia, ellos "las dispersan", como escribe 
Wilson, 

La receta es muy sencillla, pero tiene dificultades 
de aplicación por su misma sencillez. . . 

Las leyes, dice el autor Presidente, no dan a nin- 
gún funcionario, central o local, poder discrecionario 
que sea considerable, y, en tanto que es hacedero, di- 
rigen a cada uno de aquéllos en todos los actos de 
su administración, pera no existe jerarquía alguna en- 
tre un funcionario y la ley,» 

"Las diversas atribuciones del Poder Ejecutivo están 
dispersas, debiendo cada funcionario observar, por así 
decirlo, la ley que le concierne. El contralor ejercido 
por la legislación es tan completo, la práctica y la con- 
ciencia legales* el sentido de la estabilidad de la ley 
son tan poderosos en América — que ningún contralor 
oficial, ninguna organización jerárquica ha sido repu- 
tada necesaria" 

Así, el PODER DE LA LEY explicaría el funcio- 
namiento de ese régimen sin precedentes. 

Bryce da una explicación algo diferente, pero con- 
cluye afirmando también que el eje del sistema está en 
el Poder Legislativo, donde se desarrolla la acción 
propiamente política. Un europeo, dice, que estudia 
el mecanismo del gobierno de los Estados norteameri- 



11 



[121] 



MARTIN C MARTINEZ 



canos, se encuentra desconcertado desde luego, por un 
sistema que es lo contrario de todo lo que esperaba. * 
se pregunta cómo puede funcionar. Comprende el sis- 
tema de una legislatura que gobierna por inteimedio 
de funcionarios que de hecho y de derecho elige \ 
mantiene en el poder. Puede comprender también el 
sistema según el cual el Ejecutivo, siendo poder in- 
dependiente de la Legislatura, se compone de hombres 
que obran de común acuerdo, bajo algún jefe, directa- 
mente responsable ante el pueblo. Pero no le falta- 
rán todas las condiciones necesarias para una acción 
armoniosa y eficaz a ese sistema, según el cual todos 
los funcionarios del Ejecutivo son independientes los 
unos de los otros, sin estar sometidos a la Legisla* 
tura?" Y descifra el misterio y se hace la luí en au 
espíritu al apercibir que los negocios ejecutivo» de un 
Estado americano no requieren necesariamente una 
política en el sentido europeo de la palabra, que la 
armonía en las vistas y en el fin no son indispensa- 
bles en los que los dirigen. La dirección política per- 
tenece a la Legislatura y sólo a ésta/' 

V 

Es más serio nuestro caso de pequeño Estado sobe- 
rano, con política interior y, exterior a desarrollar. En 
cambio, "la dispersión" no será tan grande. Habrá 
"un menage a trois", que suelen acomodarse en este 
picaro mundo. 

Después, aun cuando "el tercero" será también po- 
der político no tendrá ejércitos, policías ni diploma- 
cias. Predominará en él la función administrativa, y 
la política corresponderá principalmente a loa do* p<> 



[122] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



deres que se la han dividido siempre. Algo puede com- 
pensar esto que nuestra sumisión a la ley no sea pre- 
cisamente la del pueblo americano! 

Pero es evidente que si nuestra Asamblea no su- 
piera imprimir al sistema una acción armoniosa y efi- 
caz, como estas cualidades son indispensables a la 
marcha de todo gobierno, las partes dispersas busca- 
rán su centro de gravedad fuera del Parlamento. £1 
ensayo demandará toda nuestra cordura y son temi- 
bles los tropiezos, pero no por eso nos arrepentiremoi 
de haber desarmado la máquina del unicato, que era 
otra creación tal vez sin ejemplo entre los pueblos 
civilizados. Las opciones en política son difíciles, y 
quien aguardase a realizar su pensamiento individual 
y completo, jamás haría nada. 

Aún concretándonos a este problema de la organi- 
zación del Poder Ejecutivo y prescindiendo de toda* 
las razones que explican el pacto, se discurre mal com- 
parando la forma surgida de esta transacción política 
con los tipos más avanzados y perfectos que registra el 
derecho constitucional positivo. La comparación equi- 
tativa habría que hacerla entre esta creación, con sus 
originalidades y deficiencias probables, y un gobierno 
que arribaba a la absorción de todo en el Presidente, 
desde el movimiento diplomático al de las localidades 
más humildes, desde la elección de senadores y dipu- 
tados hasta la de porteros. Y la ampliación creciente 
e inevitable de las atribuciones del Estado, no haría 
sino aumentar los tentáculos del pulpo. 

Esta concentración del gobierno en un puño, se 
agrava todavía con la perduración de un mismo par- 
tido en el poder y por tratarse de país tan centra- 
lizado. En las peores épocas de la Argentina exi&tie- 



[123] 



MARTIN C R1AXTINEK 



ron provincias rebeldes a la influencia política de La 
Casa Rosada: fuesen peores o mejores los gobernado* 
rea, no era una voluntad la que se imponía del Plata 
a los Andes. El sistema federal implica copartícipe 
ción y limitación de facultades, por imperfectamente 
que se le practique. Cuando ligeramente decimos, re- 
firiéndonos a un período de la política americana, que 
gobernaban los republicanos, o que gobernaban los 
demócratas, estampamos una impropiedad. Olvidamos 
dos cosas: que con frecuencia el Presidente debe go- 
bernar con Cámara o Senado donde se encuentra en 
mayoría el otro partido; y que en muchos Estadoá 
importantes existen gobiernos del partido contrario al 
que haya ganado la presidencia. El mal unicato 
existe con toda su deformidad en loa países unitarios, 
por su estructura y su extensión. Pero mismo en las 
naciones de organización centralizada, como Francia 
— que ya no lo es tanto en los últimos tiempos — la 
rotación de los partidos, es otro medio de repartir el 
poder y la influencia. Ningún grupo puede absorber 
ni hacer del país un instrumento, porque su auge es 
transitorio, es lo contrario de lo que sucede aquí, don- 
de un partido se perpetúa en el poder con escasas va- 
riantes, y más por eliminaciones que por aproxima- 
ciones. Por eso la política de coparticipación goza en 
la República indiscutible popularidad, y por mas que 
quien examine doctrinariamente el problema no des- 
conocerá la lógica de la política de partido y la in- 
congruencia de que sea piloteada por hombres de 
orientación antagónica, la zarandeada nave del Es- 
tado, 



[124] 



XI 



EL PRESIDENTE, LA FUERZA PUBLICA 
Y LA POLITICA 

Los peligros atribuidos al régimen unipersonal en la dirección 
de la fuerza no le son inherentes. — El mal que resta "no 
está allí*'. — El espíritu de partido en el Ejército. — El in- 
greso de los militares a 3a Asamblea. — El >oto de I09 sol- 
dados de línea. — La abstención política de las autoridades 
policiales y militares. 

El Presidente, jefe único de la fuerza, se decía para 
encomiar el colegiado, constituye una amenaza para 
los demás poderes del Estado, que no cuentan sino 
con el influjo de la legalidad. Lo malo es que tal si- 
tuación sea irremediable, pues en alguna parte hay 
que poner la disposición del ejército. En manos de una 
junta el riesgo no sería menor, erigida la junta en oli- 
garquía ambiciosa y resuelta a seguir mandando. Si 
la codelincuencia puede retardar el crimen y alguna 
vez frustrarlo, hecho el complot avanza con mayor re- 
solución y desenfado. El delito político es de natu- 
raleza colectivo: para un caso en que la traición es 
de uno solo, en cien es producto de la conspiración. 
Ni el 18 Brumario, ni el 2 de diciembre fueron obra 
exclusiva de los Bonaparte, Y así en toda la escala, 
desde los Napoleones hasta La torre. 

Cuando la responsabilidad del golpe de Estado ha 
de pesar especialmente sobre una cabeza, se medirá 
más* No es sin vacilar que el mismo César pasó al 



MARTIN C. MARTINEZ 



Rubicón y nc retrocedió porque un partido lo empu- 
jaba hacia Roma, 

En cualquier régimen, habrá un jefe del ejército. 
En el republicanísimo colegiado suizo, uno de I03 
miembros desempeña el Ministerio de la Guerra, y 
cuando ejerce su función es el representante del go- 
bierno, tanto como en nuestro sistema el Presidente 
de la República — , y si el Consejero suizo debe pro- 
ceder según las instrucciones recibidas, también el 
Presidente debe ajustarse a la Constitución y a las 
leyes. 

Como no se han ganado batallas por colegiados, 
nunca se desconocerá que debe haber unidad de man- 
do; y si eso condujese fatalmente al abuso y a la 
dictadura, ningún país dejaría de estar amenazado. 

Los ejércitos permanentes, al independizar a los go- 
biernos de recurrir a las milicias y dotarlos de un 
poder superior a éstas por su organización, han dege- 
nerado frecuentemente en instrumentos de despotismo. 
En los piimeros reinos europeos, dice Macaulay, ha- 
bía cortes o asambleas representativas, mas no era 
necesario que se reunieran con frecuencia, ni que in- 
tervinieran en todas las operaciones del Poder Ejecu- 
tivo, ni que vigilaran con celo y vengaran con indig 
nación cuantas infracciones a la ley cometiera el so- 
berano, porque su fuerza era tan grande y tanta la 
debilidad del monarca, que aun mostrándose indife- 
i entes hasta el extremo de tolerar ciertas usurpaciones 
ía libertad y el derecho no corrían riesgo alguno, te- 
niendo en sus manos el remedio o el castigo, con sólo 
quererlo. En realidad, el pueblo sufría entonces más 
de la falta que del exceso de poder de los reye*, 
hiendo, por tanto, achaque característico de la época. 



[ 126] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



la tiranía de los magnates, y la insuficiencia de la 
regia prerrogativa para defender y amparar la propie- 
dad y mantener el orden público. 

U E1 progreso de la civilización produjo un cambio 
en las cosas y en el modo de ser de todos. La guerra 
se tornó ciencia y naturalmente vino a ser oficio. Con 
esto, la gran masa del pueblo comenzó a mostrarse 
poco dispuesta a sufrir los inconvenientes del servicio 
militar, y a encontrarse más en aptitud de pagar mer- 
cenarios que sirvieran por él, produciéndose por esta 
causa, una nueva clase de hombres, cuya importancia 
subió de punto en breve, que no dependían sino de 
la Corona y eran enemigos naturales de los derechos 
populares... La fuerza material, que residió durante 
los siglos de ignorancia en manos de los nobles y de 
la clase media, preservando sus derechos y privile- 
gios más eficazmente que en las constituciones y las 
Asambleas, pasó, en viitud de esto, íntegra a las del 
rey, logrando la monarquía ganar en fuerza cuanto 
perdía el pueblo. La gran masa de la nación, des- 
provista de disciplina y de organización militar, dejó 
de influir por medio de la fuerza en las transacciones 
políticas; y aun cuando muchas veces el pueblo ha 
corrido a las armas insurreccionándose, siempre ha 
quedado vencido si el ejército no ha hecho causa co- 
mún con los descontentos. Los frenos legales que fue- 
ron eficaces mientras el monarca reinó bajo la depen- 
dencia de sus vasallos, ya no existían", 1 

Aú fue como el absolutismo se implantó en Europa, 
salvándose Inglaterra por su posición insular, que ha- 
cía menos necesarios los grandes ejércitos permanen- 

1 Macatjlav Historia Constitucional ( f e Inglaterra 



[127] 



MARTIN C. MARTINEZ 



tes y mediante las dos revoluciones contra los Estuar- 
dos* El proceso ha sido análogo en nuestra América. 

Durante muchas décadas hemos padecido más de anar- 
quía que de absolutismo. En nuestro país, los gobier- 
nos, antes de 1875, por primitivos y precarios que 
fueran, tenían que apoyarse en fuertes partidos popu- 
lares, pues el ejército de línea poco significaba ante 
las milicias ciudadanas, en guerra de montoneras y 
con el predominio de la caballería y del arma blanca. 
No se gobernaba en virtud de la fuerza, sino de una 
opinión, blanca o colorada, unitaria o federal 

Las armas de repetición y de fuego rápido, los ferro, 
carriles- y telégrafos, el aumento de las rentas, la den- 
sidad de población han dado cada vez más poder al 
ejército permanente; y tiempos hubo en nuestro país 
en los que el comandante de la guarnición era el go- 
bierno y oprimía, vejaba y saqueaba a su antojo al 
país. Y aún después de la época del militarismo crudo, 
en esa base y como última ratio se apoya principal 
sino absolutamente el dominio político, y si no es Ja 
reina, como en el caso que recuerda el insigne histo- 
riador inglés, son los amigos, los que están dispuestos 
a decirle al gobernante: "En tanto que conserves el 
Ejército, él lodo lo arreglará". Salvo que le diese por 
desarreglar al gobierno mismo. 

Si este predominio militar ha podido librar de fac- 
ciones anárquicas y tumultuarias y arreglar la paz 
material, a su vez ha entronizado un sistema de go- 
bierno despótico, apenas decorado por las formas del 
régimen representativo. 

El sentimiento de la legalidad cada vez más avan- 
zado, aun en nuestras democracias inorgánicas, algo 
nwhttliM ya tea infhiwcia militarista, R ©chitado por 



[12S] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



engancho y en número tan considerable con relación a 
la población nacional, el ejército mercenario siempre 
es una institución peligrosa, pero con todo, los moti- 
nes o cuartelazos, como se dice por otras secciones de 
América, parecen cada vez menos temibles. El mal po 
sitivo reside en la composición, en el número y en la 
tendencia funesta de embanderar al ejército en la lucha 
política, y de ningún modo en la organización uniper- 
sonal del Ejecutivo. Los cuerpos colectivos aún son 
materia más dispuesta, ha dicho el mismo Macaulay, 
que no los individuos aislados, a incurrir en error, 
en razón de que la solidaridad inflama las pasiones, 
disminuye el temor del castigo y extingue el decoro, 
y así vemos diariamente que hacen los hombres por 
sus partidos cosas tales que preferirían morir antes 
de hacerlo en provecho personal. 

El golpe de Estado, único caso a considerar aquí, 
puesto que el motín organizado contra toda autoridad 
legal puede ser una fatalidad de cualquier régimen que 
se apoye demasiado en las bayonetas, es cada vez de 
eventualidad más remota. £1 Presidente dictador lo 
arriesga todo en la partida. La fuerza de la legalidad 
es tan importante como la otra. El la tiene y la va a 
aventar. Desde ese momento carece de título superior 
al de cualquier otro tan osado como él. Por eso expe- 
dientes más tranquilos son los que nuestros presidentes 
emplean para realizar sus ambiciones. Todo lo hacen 
dentro de la más estricta legalidad y mediante el do- 
minio de las mayorías electorales. Procuramos qui- 
társelo o reducírselo por estos diversos medios: mejor 
legislación electoral; mayor contralor legislativo; me* 
ñor poder directo del Presidente; mayor suma de opi. 
nión. La evolución eetá «n marcha, paro la oosa no va 



[1»] 



MARTIN C. MARTINEZ 



a saltos; y la educación se irá haciendo lentamente. Ss 
pretende que ahoia el Presidente se sentirá más im- 
pulsado a usar o amenazar con la fuerza, por lo mismo 
que su poder legal sobre la administración resulta tan 
considerablemente cercenado. . . 

Y bien; si la ley constitucional le resulta avara, no 
será por la amenaza de desencadenar la fuerza que c] 
Presidente ha de procurar el ensanche, — será por el 
recurso electoral, como hasta ahora, desgraciadamente. 
Eso sí, tendrá las uñas cortadas por el tijereteo de 
facultades retiradas de su dominio directo, por las di- 
ficultades de intromisión dentro del nuevo mecanismo 
electoral, por la perspectiva definitivamente perdida 
de una reelección., . En una palabra, aun conservan- 
do bastante poder e influencia, no podrá bastarse, 
como hasta aquí, y tendrá que aproximarse y que pac- 
tar con elementos de opinión, o de posición al menos. 

El mal actual ya no es la intervención espontánea 
del ejército, sino el rol que se le asigna de instrumento 
político al servicio de un partido. La doctrina es des- 
moralizadora y peligrosa hasta para quienes la alien- 
tan. Si realmente estuviese impregnada la fuerza pú- 
blica de ese espíritu subversivo, la generalización ca- 
bría, pues siendo licito vetar a un Presidente o a una 
m a vori a legislativa nacionalista, lo mismo cabe vetar 
también un Presidente, o mayoría de matiz rojo, des- 
agradable por razones análogas de bandería... 

La gran reforma sería una neutralidad del ejército 
fíente a los bandos políticos, como lo está en los pue- 
blos de verdadera estructura constitucional, A quien 
va a ocurrir si Roberts o French son liberales o tories 
para confiarles el Estado Mayor! Y felizmente el ejem- 
plo no hay que ir a buscarlo tan lejos. Se le ve en 
acción en la Argentina, 



[130] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



Ese sentimiento nacional e institucional puede in- 
fundírselo por un 8 evolución civilizadora, el Presiden- 
te de la República. Ya se ve que el primer magistrado 
no está desprovisto, dentro de las funciones que le 
restan, de atribuciones fecundas! Y si alguno empren- 
diese la tarea, a la oposición correspondería facilitar 
la obra. Ni los partidos deberían temer del ejército, 
ni el ejército de los partidos. Que nada hubiera a g¿- 
nar ni perder de parte de los servidores del Esta- 
do, por la sucesión de los gobernantes, ni por las cam- 
biantes políticas. Ni ejércitos capaces de desacatar 
presidentes, ni presidentes dispuestos a hacer tabla 
rasa con el ejército. 

III 

Como institución, sólo durante los años que siguie- 
ren al motín y de opresora tiranía militar, tuvo en su 
contra prevenciones populares. Hoy merece el respeto 
cuando no la simpatía general; y la verdad es que rara 
vez los anhelos populares encuentran la resistencia en- 
carnada en militares. Es en la burocracia civil que se 
forman los politicastros, incrustados en todos los ofi- 
cialismos. A la mayoría de los militares les repugna 
servir para manipuleos electorales; a su vez nadie le* 
tiene propósito hostil ni pretende coartar sus derechos. 
Así, no encontró la más mínima resistencia la idea de 
eliminar la prohibición que pesaba sobre la clase mili- 
tar, de entrar al Parlamento, de balde el prestigio ori- 
ginario de la exclusión, sancionada en 1330, con recha- 
zo de una petición encabezada nada menos que por La 
valle ja. La presencia de algunos oficiales ilustrados 
llamará la atención sobre asuntos que boy no se es- 
tudian. 



MARTIN C. MARTINEZ 



La oposición solo exigió que los militare» candidatos 
renunciaran su mando de fuerza en el departamento 
donde fueran proclamados, seis meses antes de la elec- 
ción, como los jefes políticos y los jueces. Esto es, 
procuró que vayan por su popularidad real, y no como 
agentes del Poder Ejecutivo. 

IV 

Quitarle el rol de instrumento político al ejército 
para que las instituciones no vivan de prestado, seiá 
el complemento de la evolución constitucional. Por lo 
mismo que tan deplorables son nuestros resabios de 
política banderiza, es de desear que el país encare con 
calma la evolución y no facilite ninguna cri?is. Ante 
todo* debe revelar capacidad colectiva y diseñar desde 
el Parlamento* serías orientaciones. La falta de parti- 
dos de gobierno sería el mejor reclame para el Uní* 
cato, condenado en la letra de la nueva Constitución, 
debilitado en el hecho, y muerto, con un poco de cor* 
dura popular. Si ésta faltase, el Unicato no necesitará 
de la fuerza: le sobrará con la "influencia moral" o 
"directriz", alzada de nuevo sobre el pavés por la 
quiebra de la opinión. 

La perturbación que pudiera acarrear algún día Ja 
organización de la fuerza con sus diez mil soldados de 
línea y sus ocho millones de presupuesto, no alcanza- 
dos ni de lejos, en la relatividad de la población, del 
territorio y de los recursos, por ninguna otra nación de 
América, no ha sido para nada agravada por la refor* 
ma. Desdeñar los resultados de ésta porque no remedie 
ciertos males fundamentales, demostraría simplemente 
que el país habría cifrado esperarlas excesivas en una 

tim í 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



asamblea constituyante que, ni en las circunstancia» on 

que actuó, ni en otras más favorables, habría podido 
intentar la transformación de las instituciones ar- 
madas. 

V 

Apenas ha sido dable señalar la tendencia sana, — e] 
deber de los encargados de la fuerza pública, de per- 
manecer neutrales en los movimientos políticos. Queda 
inscripto en la ley fundamental el mandato a los fun- 
cionarios policiales y a los militares en actividad, de 
abstenerse, bajo pena de destitución de formar parle 
de comisiones o de clubs partidarios, de suscribir ma- 
nifiestos de partidos, y, en general, de ejecutar cual- 
quier otro acto público de carácter político, salvo el 
voto. 

La ley no tiene manos para defenderse, pero el prin- 
cipio está y también la sanción punitiva que la acción 
popular puede intentar. Y siempre mediará diferencia 
entre el delito más o menos encubierto y la propagan» 
da descarada desde las comisarías y los cuarteles, ejer- 
cida como derecho cívico. 

Aunque la eficacia de este precepto dependerá del 
espíritu con que sea cumplido, en un país en que tales 
estragos hace la intromisión oficial y donde hasta se la 
quiso justificar y erigir en doctrina, una vez con el 
nombre de "influencia directriz*' y otro con el de "in- 
fluencia moral", era conveniente anatematizar el siste- 
ma desde el pórtico de la Constitución. 

Se pretextaba que el Presidente en Estados Unidos, 
y en Inglaterra, Italia o Francia el Presidente del 
Consejo de Ministros, hacen campañas políticas en las 
que están en juego la reelección del primero o la con- 



[133] 



MARTIN C MARTINEZ 



tinuidad del segundo en el poder. Señalando la dife* 
rencia con esos países de instituciones consolidadas v 
donde el Jefe del Estado suele no ejercer mando direc- 
to (especialmente en los gobiernos federales) sobre las 
autoridades que presiden inmediatamente las eleccio- 
nes, decía el doctor Sáenz Peña, al abordar la tarea de 
restaurar las instituciones libres en la República Ar- 
gentina : 

"Ni la voluntad del Presidente, ni la de los miem- 
bros del Poder Ejecutivo, han de propiciar ni han de 
vetar aspiración alguna personal o colectiva ... Lo 
reputo indispensable a la conservación de las autono- 
mías, que suponen el comicio regular como condición y 
esencia del régimen republicano. . . Dentro de mis con- 
vicciones, he evitado la formación de círculos presiden- 
ciales que, caros al afecto del gobernante, limitan en 
su visión las grandes líneas, y más de una vez defor- 
man, al calor de la amistad, la sensación del interés 
general. Yo bien sé que tales grupos son gratos al man- 
datario y que haciendo desahogada su gestión norma!, 
constituyen para las horas difíciles muy apreciables 
apoyos. Pero estas ventajas pesan menos en mi espí- 
ritu que la certeza de saber imposibles a las demás 
agrupaciones, vencidas y desalentadas de antemano, sí 
han de encontrar a su frente a los partidos oficiales 
con el Presidente a la cabeza . ♦ . No me escapa el con- 
cepto general y no creo que se me atribuya ignorancia 
de la actividad política de altos funcionarios en nacio- 
nes cuya perfección estamos lejos de haber alcanzado. 
Precisamente en ello reside la penosa razón que impo- 
ne a los gobernantes argentinos de esta hora, el re- 
nunciamiento de sus gravitaciones. La deficiencia e 
inferioridad de nuestros hábitos, el interés escaso que 
la cosa pública dospierta a poblaciones disminuidas en 



[134] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



su nacionalismo por acrecentamientos cosmopolitas: 
el despego de los ciudadanos en países nuevos, donde 
el esfuerzo se fija en el avance rápido de la fortuna; 
estos factores actuales y la tradición de los regímenes, 
son hechos que caracterizan y diferencian el momento. 
Para que todos los ciudadanos se sientan garantiza- 
dos y ninguna bandera deserte la lucha, atribuyéndose 
posición desventajosa, es menester que los gobiernos 
se coloquen sobre loe paitidos". 

VI 

Siendo uno de nuestros objetivos fundamentales re- 
ducir el poder electoral de los gobiernos, no ¿isentimoa 
naturalmente, a la pretensión de que el voto secreto 
volvía inútil e injusta la antigua disposición constitu- 
cional que suspende la ciudadanía a los simples solda- 
dos de línea. Cuéntase que el 30 de julio, como un cabo 
votante se demorase demasiado en el "isoloir", se le 
encontró metiendo trabajosamente una lista oposito- 
ra. Pero si en algunos casos la garantía del voto secre- 
to llegará hasta allí, la regla es que la férrea disciplina 
se apodera del alma del soldado. El voto secreto, re- 
curso seguro para levantar las presiones accidentales, 
no lo es para relaciones permanentes, como las que 
crean la subordinación y la disciplina militar. Grande 
será la contribución al fraude que seguirá aportando 
la simulación de las clases y la metamorfosis de los 
soldados en civiles, para todavía admitir el voto co- 
rriente y regular de esos diez mil soldados a que ha 
remontando un ejército que hace quince años no pasaba 
de cuatro mil. Los países que gozan del voto secreto, 
no por eso han dejado de incapacitar a los militare* 



[135] 



MARTIN C MARTINEZ 



bija bandera», por mis que ya no ae trate en ellos d*1 
enganchado, sino del ciudadano que cumple el debci 
militar impuesto a toda la población nacional 

El partido nacional aspiraba también a la suspen- 
sión de la ciudadanía para ese otro ejército de los 
guardias civiles, sometidos a parecida disciplina que 
los soldados de línea. La ley electoral reconoce la sa 
peditación de su voluntad, pues si les da el derecho de 
inscribirse, no les da el de votar, restricción que se 
burla mediante la baja ficticia el día antes de la elec- 
ción. La eliminación de esos votos procedería por al- 
gunos meses después de la baja, si la limitación no ha 
de ser una comedia. El esfuerzo se estrelló ante la re- 
sistencia de los constituyentes colorados de ambo* 
matices. 



[136] 



XII 



LA FRECUENCIA DE LAS ELECCIONES 

El traqueo incesante de los electores. — • Observación de Bryce 
para Eatadot Unidos. — La politiquería profesional. 

La elección indirecta del Consejo de Administra- 
ción habría tenido la ventaja de evitar las elecciones 
tan frecuentes, mientras que, durando la Cámara de 
Representantes tres años y el Presidente cuatro, y 
siendo renovables el Senado y el Consejo por tercios y 
cada bienio, apenas habrá en adelante aña sin alguna 
elección general A esas elecciones oficiales hay toda- 
vía que agregar las elecciones partidarias, que se van 
volviendo poco menos interesantes que aquéllas — en 
Estados Unidos se ha proyectado ya que la ley las re- 
glamente — pues que de elks dependen la marcha de 
los partidos y la designación de los candidatos a los 
puestos públicos. 

Nadie creerá ya que un país es tanto más libre cuan- 
do más está en la plaza pública y conversa de eleccio- 
nes. En Norte América se habla de política la centésima 
parte que en España o el Uruguay. . . Ese traqueo in- 
cesante lo que forma no es la opinión, es la clase de los 
profesionales. Puesto que hay que ocuparse de ella todo 
el día, justo es que la política les dé de comer. Fue el 
argumento de la plebe ateniense para el tnóbulo, y de 
la plebe romana para la annona, argumento tan irre- 
sistible que Platón incorporó el principio a la Repú- 
blica y preicribió que los ciudadanos que se ocupaban 

[157 3 

12 



MARTIN C MARTINEZ 



de loa negocios públicos no debían ocuparse de otras 
cosas que les distrajesen de aquéllos. Habían de tener 
una muchedumbre esclava que trabajase para mante- 
nerlos. Nuestras sociedades no pueden organizarse 
según el modelo de Platón. Al contrario, van contra 
todos los privilegios y ambicionan una distribución 
más igualitaria de las fortunas. El trabajo ha de ser, 
pues, la condición de vida normal del soberano moder- 
no. Y cuando pierde la aptitud y la vocación de traba- 
jar, todas las virtudes republicanas vuelven a estar en 
peligro, como en Roma, por más lindezas que la Cons- 
titución tenga estampadas. 

El continuo vaivén que reclama la preparación de 
una elección concluye por cansai a muchos ciudadanos 
de buena voluntad y quitar la novedad y la emoción 
que se necesita despertar para mover a un pueblo en* 
tero. "A fuerza de abusar de la atención de los ciuda- 
danos, ha escrito Bryce, 1 y de poner siempre por 
delante sus intereses, se les abandona a la merced de 
una banda de aventureros egoístas' 1 , — y lo dice justa- 
mente comentando que en Norte América las eleccio- 
nes son demasiado numerosas. 



Ya hemos tenido necesios. d de rctiocedcr y de modi- 
ficar alguna de esas leyes que imponían la ininterrum- 
pida actividad política. La de 1898, que instituyó el 
Registro Cívico Permanente, mandaba abrirlo todos los 
años, para incorporar las inscripciones nuevas y eli- 
minar las caducadas. Como los partidos populares no 



1 Brycí: La República Americana» Tomo I, pág 503. 



[138] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



se podían preocupar constantemente de esa tarea de 
complemento y depuración, los años en que no había 
elecciones la apertura de los registros pasaba desaper- 
cibida y eran apiovechados para plagar aquéllos de 
fraudes. Fue necesario reaccionar y disponer, por la 
ley de diciembre de 1909, que los registros sólo se re- 
abriesen en los años en que hay elecciones y en les que 
es regular que la actividad cívica esté más despierta. 
¿Pero lo estará tanto, cuando no haya año sin su 
elección? 

Esta frecuencia de las campañas eleclorules obligó 
a prescindir de una idea que en otras partes se ha 
puesto en práctica. — la de verificar las elecciones mu- 
nicipales en época diferente de las políticas, con el 
propósito, como se comprende, de que el mismo espí- 
ritu partidario no presida aquéllas, siendo tan dife- 
rentes los fines de unas y otras, A bien que el remedio 
hasta ahora no ha resultado de mayor eficacia, pues 
los partidos no facilitan que se levanten nuevas arma- 
zones, ni desdeñan llevar a sus parciales a los puestos 
municipales, indemnizándolos con ellos cuando no les 
pueden dar cosa más apetecible. 

Habría existido otro medio de evitar tantas eleccio- 
nes, que fue propuesto en la tramitación del pacto por 
la diputación nacionalista: elevar el período de duia- 
ción de la Cámara de Diputados a cuatro años. Pero 
esa solución, que los delegados oficialistas proponían 
para la Cámara actual, y que los nacionalistas &e cre- 
yeron en el deber de rechazar, no la aceptaban coraj 
régimen permanente y, antes bien, proponían que la 
Cámara de Representantes sólo fuese electa por dos 
años. También así se evitaba que un año hubiera elec- 
ciones, pues la de la Cámara coincidiría, en adelante, 



[139] 



MARTIN C. MARTINEZ 



con las de Senadores, Consejo y Presidente; pero tan 
corta duración de la rama popular de la Legislatura 
hubiera vuelto muy precaria su existencia y deleznable 
su acción. No fue posible, pues, ningún avenimierto, y 
ha quedado así en la Constitución este mal de las elec- 
ciones muy frecuentes. 



U48] 



XIII 



LA ELECCION DE PRESIDENTE 

Por qué se ha abandonarlo el sistema de elección presidencial 
por la Asamblea. — Ventajas e inconvenientes de la elec- 
ción popular. — El doble voló simultáneo. — Su inanidad — 
Las coaliciones. — Elección indirecta de verdad y de fór- 
mula. — ¿Mayoría absoluta o mayoría simple? — Inter- 
vención de la Ascmblea para el desempate. — El escruti- 
nio. — La toma de poscEÚín del mando. 

Ha sido bastante general la idea de arrancar esta 
función a la Asamblea General y confiarla al pueblo. 
Contribuyeron a robustecer esa opinión los ejemplos 
de los Estados Unidos* Argentina, Brasil, de casi todas 
las repúblicas americanas. Sin embargo, los que se 
imaginaron poco menos que una excentricidad nuestro 
sistema constitucional, fueron sorprendidos al insti- 
tuirlo la tercer república francesa, temiendo a I03 pre- 
sidentes estilo Luis Bonaparte. Con la visión diaria do 
lo que son y pueden los nuestros, no obstante elec- 
tos de segunda mano, no nos hemos dado cuenta de la 
tendencia dictatorial que los republicanos franceses 
atribuían especialmente al gobernante ungido por la 
elección directa, "al presidente plebiscitario". Hemos 
creído, pues, que se trataba de un problema fuerte- 
mente influido por el medio, — y esta vez el ejemplo 
francés no ha sido tan prestigioso como de costumbte. 

Más que nada ha desacreditado la elección por la 
Asamblea la idea de que los diputados eran mal esco- 
gidos porque los partidos tenían en cuenta principal la 



[141] 



MARTIN C. MARTINEZ 



función de electores presidenciales. Retirándoles tal 
facultad, se suponia que habría de nombrárseles me- 
jor, con más cuidado de su preparación para legislar. 

Dcctrinarismo puro . . . Los partidos nombrarán en 
los dos casos, mutatis mutandi, elenco de igual signifi- 
cación, por razones políticas, por influencias partida- 
rias y hasta por motivos personales. Las atribuciones 
propias del Cuerpo Legislativo bastan para que prime 
el significado político y la vinculación del Presidente 
y la mayoría parlamentaria. Hasta es de buen consejo 
que se hagan coincidir las elecciones populares de uno 
y otro, de suerte que la misma corriente los traiga 
y ese origen común vuelva menos frecuentes o menos 
graves los conflictos de poderes. En la Argentina el 
Congreso carece de función electoral de presidente 
(salvo el escrutinio de la elección, cometido que ya es 
suficiente para que la composición del Congreso no sea 
indiferente, del punto de vista de la elección presiden- 
cial) ; y. consideradas las épocas y el ambiente, la 
composición del Congrego argentino se ha resentido 
allí de análogas influencias que entre nosotros. No ha 
elevado su composición el no tener función electora de 
presidente. 

II 

Del punto de vista concreto de la buena elección, la 
cuestión es de las que ofreren más incertidumbres. 

Una asamblea electora de segundo grado, puede pe- 
sar motivos que escaparán, y hasta será imposible ha- 
cer llegar a la masa popular. Para mover a ésta es 
necesario presentalla hombres gratos, vinculados a sus 
sentimientos más intensos. Las consideraciones de or- 
den transaccional, de tacto, de prudencia, son difíciles 



[142] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



de transfundir a numerosos comités electorales y a 
grandes asamblea* partidarias. Cómo demostrar a las 
multitudes que en lugar de su hombre predilecto, con- 
vendría poner otro menos caro y en alguna ocasión 
elevar a quien no fuese siquiera correligionario! Un 
caudillo, un orador brillante, un militaT afortunado, 
a veces un demagogo^ figuran como candidatos más 
accesibles que políticos expertos o administradores 
concienzudos, 

Pero a su vez. crm voto secreto v en elecciones regu- 
lares no te improvisará a cualquier favorito para la 
presidencia, comn puede hacerse dentro de un grupo 
reducido de influyentes. Los muñequeos de unos pocos 
votos, las combinaciones o acomodos personales, se 
vuelven imposibles en la elección popular. No puede 
ser un improvisado, una combinación de antesala, la 
que aune la opinión más o menos auténtica, pero que 
se imponga a todo un partido. 

Es regla en Estados Unidos que los primeros ciuda- 
danos tienen dificultad de ser proclamados y pueden 
aventajarlos en la gran carrera candidatos mediocres, 
que precisamente por serlo levantan menos resisten- 
cia. Pero de ningún modo pueden erigirse allí para el 
primer puesto a peisonas inferiores e ilustres desco- 
nocidos. Si no lian de volar como águilas, se ha dicho, 
]r.s presidentes yanquis, por lo menos han de pegar 
buenas zancadas como los avestruces. 

El problema tiene otros aspectos y otros motivos 
para dudar. Una elección popular que decida del Eje- 
cutivo agitará con más intensidad los ánimos que la 
elección del Cuerpo Legislativo, aunque éste sea llama- 
do en seguida a designar Presidente, porque con la 
Asamblea caben combinaciones que no son posibles en 



ru3] 



MARTIN C MARTINEZ 



el veredicto cerrado de las urnas. Los cambios presi- 
denciales han agitado tan profundamente a los pueblos 
de Sud América, viéndose en ellos el alfa y la omega 
de la poli tic a, que no sin emoción asistiremos a las pri- 
meras luchas en que se juegue de verdad la primera 
magistratura; y es ue desear que la reforma, al cer- 
cenar las facultades del Presidente, quite el atractivo o 
temor tan grande que suscita lo que por autonomasia 
se llama "la renovación del mando". 

III 

Al discurrir sobre la preferencia de la elección pri- 
maria o a dos grados, claro que ha de hablarse de una 
elección indirerta de verdad Tal fue varias veces la 
nuestra, bajo el imperio de la Constitución reformada* 
hasta era el caso más frecuente, mientras no se im- 
plantó el procedimiento de incubar el sucesor con años 
de anticipación. Cuando no coincidía el período de re- 
novación de la Cámara de Representantes con la elec- 
ción presidencial, los electores de segundo grado eran 
elegidos sin mandato imperativo y antes de que estu- 
viesen definidas las candidaturas presidenciales. Mejor 
ejemplo, naturalmente, es el del Cuerpo Legislativo 
francés, electo en vista de propósitos más interesantes 
en aquel país que la elección de Presidente. Pero tal 
no es nunca el caso de los colegios expresamente elec- 
tos para designar el Jefe del Estado, pues entonces el 
elector de segundo grado no hace sino cumplir la ins- 
trucción imperativa de los electoies primarios y su 
voluntad no juega rol alguno eficiente. 

No se conoce caso, dicen los autores americanos, en 
más de un siglo de vida constitucional que llevan los 



[144] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



Estados Unidos, de que un elector de segundo grado 
haya dejado de responder a la voluntad de los electo- 
re9 primarios. 

El elector de segundo grado ejerce una función me- 
cánica, tanto que es de práctica encabezar la lista del 
colegio con el nombre del candidato — Wilson o 
Hughes — que legalmente recién será votado por el 
colegio triunfante. 

Entre nosotros, según las prácticas de los últimos 
tiempos, la elección de diputados, aunque tuviera h> 
gar con años de anticipación a la renovación de la pre- 
sidencia, venía realizándose mediante instrucción de 
votar por determinada candidatura presidencial, o com- 
promisos disciplinarios que confeiían a una fracción 
de la mayoría la decisión oportuna y subentendida del 
problema. Puede, pues, decirse, que la elección in- 
directa de hecho estaba proscripta y que sólo subsis- 
tían los defectos de ésta, sin las ventajas de alto sen- 
tido político que puede tener una gran asamblea deli- 
berante. Quedaba sólo a pesar la mayor efervescencia 
que pueden cobrar las pasiones con la elección di- 
recta. 

IV 

Aparte de las opiniones recordadas, influyó también 
para la abrogación del sistema de la vieja Constitu- 
ción de 1830 al preconcepto del partido oficial de que 
las elecciones de Presidente y de Consejo (la elección, 
digamos, del Ejecutivo), no debe ser librada a una 
asamblea electa por el sistema de la representación pro- 
porcional, ante el temor de que las coaliciones forma- 
ran mayoría en el Parlamento y llevaran al gobierno lo 
que se llama "un presidente híbrido". Las coaliciones 



[145] 



MARTIN C MARTINEZ 



populares, son, sin duda, más difíciles de trabajar que 
las inteligencias de unas docenas de políticos. 

Sin embargo, en nuestro país varias coaliciones lian 
surgido de abajo y son las masas las que han empuja- 
do a los directo! es a consumarlas, venciendo precon- 
ceptos de éstos. Ahoia mismo hemos visto a dos con- 
venciones partidarias manifestarse contra las coalicio- 
nes, mientras al espíritu público no escapa que la pros* 
cripción absoluta de la coalición sería un suicidio o 
una forma de arrimar la castaña a candidatos a los que 
la coalición podría poner en dificultades. 1 

Por cerrados que se suponga a nuestros partidos, en 
los apasionamientos que engendra la lucha presidencial, 
los hombres, cualquiera sea su divisa, procurarán en- 
tenderse y formarán uniones, accidentales o permanen- 
tes, toda vez que vean que esa es la única forma de dis- 
putar el triunfo sobre una candidatura detestada o te- 
mida. 

El procedimiento del doble voto simultáneo, como re- 
curso para solo facilitar las inteligencias de sufragan- 
tes del mismo color político, se resiente de una gran 
ingenuidad, como ya ?e ha evidenciado aun en eleccio- 
nes de diputados. 

Excelente para el reparto de las bancas en el escru- 
tinio, es innocuo, tratándose de agrupar fracciones la- 
bradas por graves disidencias. Guando la divergencia es 
grande, la fracción que sabe estar en minoría se niega 



1 El partido gubemista, no tiene el desdén por las coali- 
ciones que a veces muestran los partidos populares Cuando la 
negociación del pacto pretendió que los nacionalistas se con- 
prometieran a votar, en Ta elección de lo de marzo de 1919, 
por candidato presidencial propio. Aunque las probabilidades 
ya eran limitadas, se rechazó esa exigencia. Nos habíamos de 
imaginar que poco después una Convención Nacionalista con- 
siderase excelente lo mismo que quiso imponer el adversario! 



C 146 j 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



a dar el triunfo a la fracción rival. 0 se abstiene, o 
vota con lema diferente, y nunca falta otra insignia 
capaz de despertar el sentimiento partidario. Sólo que 
las dos fracciones rivalizasen en número y cada una 
de ellas esperanzase absorber a la otra, como sucedió 
una vez entre los nacionalistas de Flores, votarán co- 
bijados bajo el mismo lema» Para que el doble voto 
diese juego preciso sería que la divergencia fuera to- 
talmente insignificante lo que es raro, según aquel 
principio de Darwin, de que la luclia es tanto más in- 
tensa cuanto más próximas son las especies. En el caso 
de fracciones de un partido que se disputen la presi- 
dencia, y si ya se lia frustrado una inteligencia previa, 
la fracción destinada a la absorción no irá a votar con 
la misma divisa para darle el triunfo a los que en esog 
instantes suele ver con más prevención que a sus ad- 
versarios antiguos. Y si hay elección que de un lado 
apasione y acorte distancias y las alargue de otro, 
según lo demuestra el ejemplo universal, es la del pri- 
mer mandatario del país. 

V 

A efecto de asegurar al Presidente electo la mayo- 
ría absoluta de sufi agios, cuando la elección se ha di- 
vidido entre más de dos candidatos, la generalidad de 
las constituciones republicanas prescriben para el caso 
una conmistión de elección directa e indirecta, con 
trámites engorrosos y no exentos de peligros. Como 
*eria imposible hacer una segunda elección popular de 
desempate, si ningún candidato ha agrupado la mayo- 
ría absoluta se recurre a la Asamblea General para 
que la efectúe, — y basta esta eventualidad para que el 
Cuerpo Legislativo no quede desvinculado, como en 



[H7] 



MARTIN C MABTINEZ 



teoría se pretendía, de la elección presidencial, aparte 
de que su intervención es también requerida para la 
operación del escrutinio, que, ya se sabe, suele no seT 
tan materia] y exenta de graves complicaciones: díga- 
lo la elección de Hayes contra Tyldcn, en Norte Amé- 
rica, y el conflicto que hubo de ocurrir en el país vecino 
al ser electo el doctor H. Irigoyen. Para ese caso de 
más de dos candidatos a la presidencia y ninguno reu- 
nir la mayoría absoluta de votos, más llano que tal 
elección optativa del Congreso entre los más votados es 
establecer desde luego, como lo hace la Constitución 
nueva, que es Presidente quien tiene mayoría de votos 
en la elección popular, aunque sea mayoría simple o 
relativa. 

En la historia constitucional de los Estados Unidos, 
sólo una vez el Congreso íué llamado a decidir entre 
tres candidatos, ninguno de los cuales tuvo la mayoría 
absoluta: el general Jackson, Crauford y John Quincy 
Adarns. Este era el menos votado de los tres y el que 
mereció, sin embargo, los sufragios de desempate de 
la mayoría del Congreso, con gran protesta de la ma- 
yoría del electorado. El caso de esta mayoría relativa 
rara vez se presenta, porque en el deseo de vencer n 
con el ardor que despierta una elección presidencial, 
lo común es que el electorado se agrupe bajo dos 
nombres tan solo. Los partidos hacen concesiones de 
programas y sacrifican hombres, para reunir el mayor 
número de adeptos, ¿Cómo se explica que los grandes 
hombres políticos rara vez van a la presidencia? se 
han preguntado los autores que estudian el espíritu de 
las instituciones yanquis, —y se han contestado que eso 
se debe a la necesidad de presentar candidatos que 
por su actuación marcada no levanten mayor :s rests- 



[ 148 ] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



tencias, ni se hayan echado demasiados émulos, o he^ 
rido múltiples intereses. Yo sería, habría exclamada 
uno de ellos, un buen presidente, pero soy un pésimo 
candidato. Y Woodrow Wilson, cuando no se imagina- 
ba llegar a la Casa Blanca,. en su "Gobierno Congre- 
sionai", escribió con la exageración que su propio caso 
revela, que "una completa insignificancia política es 
la primera calidad requerida de un buen candidato a 
la presidencia y que toda carrera notable constituye 
una verdadera incapacidad electoral"- Debe creerse 
que habrá sufrido alguna atenuación su juicio, al as- 
pirar tan merecidamente al gran honor hasta por se- 
gunda vez; pero es lo cierto que fue a la primera pre- 
sidencia bajo el ala de Mr. Bryan, el hombre más po- 
pular y relevante del partido demócrata, pero con el 
cual ya se había ido el partido dos veces al fracaso. 
Lincoln, que viene en seguida de Washington en la 
admiración del pueblo americano y del mundo, fue 
proclamado en el tercer turno de escrutinio; y al no- 
ticiar el hecho a su gobierno, el ministro acreditado de 
Francia escribió que se trataba "de un personaje bas- 
tante desconocido". Así los grandes presidentes han re- 
velado sus altas cualidades después de electos y cuando 
a veces ni se Ies sospechaba, y las superioridades noto- 
rias son inmoladas para favorecer la concentración de 
los sufragios. 

Bien, disgresión aparte, la existencia de más de dos 
candidatos será excepcional y cuando el caso ocurra, 
preferible dar el triunfo al que tenga la mayoría sim- 
ple, al que ha presentado mayor suma de opinión y 
cuyo éxito, aun cuando no reúna la mayoría absoluta 
de votantes, responderá a un partido más firme, más 
coherente, más capaz de gobernar, en una palabra. 

[148] 



MARTIN C MARTINEZ 



VI 

Ningún sistema, como decía antes, puede prescin- 
dir de la Asamblea General en el escrutinio de la elec- 
ción presidencial. ¿A quién si no confiar esa impor- 
tante tarea? La nueva Constitución, sin embargo, se 
desvía de los precedentes, y erige al Senado en juez 
de la elección. Como tribunal, el Senado, por su nú- 
mero limitado, puede dar asiento más concreto a la 
responsabilidad, que una Asamblea numerosa donde 
los votos son casi anónimos. El ambiente de la Cá- 
mara Alta es más sereno y la duración de las fun- 
ciones senaturiales más larga y esto algo permite 
desprenderse de las presiones de paitído. Mismo en los 
Estados Unidos la tramitación de la elección de Ha- 
yes-Tylden llegó a amenazar la paz pública por la con- 
ducta parcial de la mayoría del Congreso. 

VII 

Junto con la elección por la Asamblea ha desapare- 
cido la disposición según la cual el Presidente asumía 
el mando el mismo día en que era electo, como tam- 
bién pasa en Francia. Ahora la elección tiene lugar a 
fines de noviembre y la trasmisión se verifica, como 
de costumbre, el I o de maizo siguiente. 

Era indispensable poner esos meses para el escruti- 
nio y resolución de las cuestiones a que ésta puede dar 
lugar. Pero aparte de esto, resultaba violento que el 
triunfador el mismo día tomase el mando, sin tiempo 
para serenarse él y sus amigos y que se resignaran sus 
adversarios. Hablamos, naturalmente, de los presiden- 
tes surgidos de la lucha. 



[150] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



No habría que atribuir excesiva importancia a los 
detalles, y afluyen a la memoria los conflictos hasta 
sangrientos, cualquiera sea el sistema de elección y el 
tiempo entre ésta y la asunción del poder; pero ningu- 
na circunstancia es despreciable en materia tan delica- 
da, y no hay duda que agrava las cosas en países don- 
de la fibra legal no está suficientemente educada, esa 
instantaneidad de la elección y del ejercicio del nuevo 
gobierno. 



1151] 



XIV 



EL VETO 

El veto en las repúblicas y en las monarquías. — En el siste- 
ma presidencial y en el parlamentario. — Especie de veto 
preventivo del gabinete — El Presidente Cleveland y el uso 
del veto, — El veto en las instituciones municipales. — Mo- 
deración obtenida en el derecho de veto. 

Asunto de no fácil solución dentro de una organi- 
zación democrática es el del Poder Ejecutivo colegis- 
lador. Que pueda tomar iniciativas, presentar proyec> 
tos y acudir al Pailamento a dcfendeilos. es cuestión 
resuelta» No sería sensato quitarle esa facultad al 
poder más en contacto con las necesidades públicas y 
que más puede penetrar la manera de remediarlas. A 
nada conduce que el Presidente tenga que valerse, co- 
mo en los Estados Unidos, de un senador o diputado 
amigo para presentar proyectos, cuyo origen y pres- 
tigio oficial son tiansparentes. La dificultad reside 
en el derecho de observar y vetar las leyes. Con ese 
poder Luis XVI, o Madame Veto, como pretendían 
los poco galantes sans culottes, podía detener toda la 
obra de la Revolución. En los países libres no se tra- 
tará jamás del veto absoluto ni tampoco del veto sus- 
pensivo por periodos legislativos enteros, durante los 
cuales las leyes quedarían frustradas o perderían toda 
oportunidad. 

En nuestra Constituyente estaba bastante divulgada 
la idea de ser el veto resabio monárquico, incompa- 
tible con las instituciones republicanas; y era expli- 



£li2] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



cable esa repulsa en país donde tal influencia electoral 
tiene el Gobierno. Según la Constitución de 1830, — 
y la generalidad de las Constituciones, inclusive la de 
Estados Unidos, — la ley observada no puede ser man- 
tenida si no reúne los dos tercios de votos. Como el 
poderoso Presidente podría, de buenas a primeras, 
quedar tan desvalido que no contara con el tercio 
de los legisladores! 

II 

Y, sin embargo, lejos de poderse decir que el veto es 
una institución monárquica, cabría la paradoja de que 
hoy es institución netamente republicana. Donde ya no 
se usa es precisamente en las monarquías del tipo par- 
lamentario, al que derivan casi todas ellas, y por la 
muy sencilla razón de que en esta clase de gobiernos 
— e igual es en las repúblicas parlamentarias, — el mi- 
nisterio no subsiste sino en tanto que conserva la ma- 
yoría, de suerte que la ley siempre se habrá dictado 
con la conformidad ministerial, y si el ministerio no 
se la hubiese prestado y la Cámara persistiera en dic- 
tar la ley, el Gobierno habría caído. Propiamente en 
este tipo de gobierno, el gabinete tiene un veto pre- 
ventivo. Si el Parlamento quiere tomar tal medida y 
el gabinete no está conforme con ella, o viceversa, el 
último previene que se retirará, o plantea la cuestión 
de confianza. Es, pues, un medio de contener al Poder 
Legislativo, por una especie de veto anticipado. 

En las repúblicas de tipo presidencial, con Ejecutivo 
independiente de la Legislatura, — a veces demasiado I 
— el veto explícito tiene aplicación, primero como 
medio de que el Ejecutivo pueda defender sus atribu- 

[153] 

13 



ciones privativas de los avances legislativos; y después, 
para contener al legislador, aun en el uso de sus fa- 
cultades incontestables. 

Presidente como Cleveland ha habido, que vetando, 
él solo, más leyes que todos los piesidentes que le pre- 
cedieron, se hizo de gran popularidad y título al agra- 
decimiento nacional, Es el único que ha vuelto a ocu- 
par la presidencia de los Estados Unidos después de 
haber bajado y de transcurrir el período de otro Pre- 
sidente. Observó a centenares las leyes de pensión que 
seguían acordando los republicanos, dueños del Con- 
greso; observó muchas concesiones onerosas y espe- 
cialmente puso a raya la política monetaria inflacionis- 
ta. Yetó las leyes de compra de plata, con que el Con- 
greso pretendiera detener la corriente mundial de la 
depreciación y desmonetización del metal blanco, con 
riesgo de la circulación y del envilecimiento de la mo- 
neda nacional. El ejemplo ha sido tan apreciado que 
siendo los gobiernos municipales, como es sabido, el 
lado más flaco de las instituciones norteamericanas, se 
ha creído encontrar Temedio a sus abusos, acordando 
a los intendentes o maires el poder de vetar las orde- 
nanzas de las legislaturas o concejos comunales. 

No hay que esperar demasiado de la acción morige- 
radora de los parlamentos en materia de gastos públi- 
cos. Solicitados por tantos intereses que se decoran 
con la vinculación política, los representantes de la 
democracia, ni aquí ni en otras partes pecan por extre- 
madamente económicos y parsimoniosos con los dine- 
ros del pueblo. Un Bernardo Berro o un Cuestas, aun- 
que no manejasen Cámaras, podrían prestar eminentes 
servicios con el veto. 



[1*4] 



ANTE tA IfUKVA CONSTITÜCIOX 



III 

No es, pues, ésta una institución desprestigiada. Y 
debilitada ya la acción del Ejecutivo, por la división 
en dos ramas y por ser una de ellas colegiada, lo que 
por sí solo amengua su fuerza, no era el momento de 
suprimir, sino de atemperar el derecho de veto. 

La opinión predominante antes del pacto, era la de 
facultar al Ejecutivo simplemente para requerir de las 
Cámaras una nueva deliberación, con la mayoría 
normal. 

No habría sido esa una facultad platónica, porque 
el intervalo entre una y otra deliberación facilitaría la 
reflexión y los cabildeos: bastaría que una de las Cá- 
maras reaccionara para que la ley observada fuera, al 
menos, modificada. Yo propuse, además, que se requi- 
riese, para mantener la ley, la mayoría absoluta de los 
votos de la Asamblea, En el pacto no se consiguió 
tanto. Se obtuvo, sin embargo, que no fuese tan ri- 
gurosa la mayoría necesaria para mantener la ley 
observada, llegándose a la mayoría de tres quintos de 
presentes. Y una justa observación del doctor Campis- 
teguy motivó que se redujese a la mayoría absoluta 
para los casos de proyectos respecto a cuya promul- 
gación ocurra divergencia entre el Presidente de la 
República y el Consejo Nacional. Dada la complica- 
ción de la madeja, debía encontrarse facilidad en al- 
guna parte para desenredarla. 



[1K1 



XV 



LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS Y LAS 
GARANTIAS INDIVIDUALES 

Apreciando nuestro sistema constitucional en lo que 
se refiere a la libertad personal frente al poder políti- 
co, en los casos de conmoción del orden, decía el doc- 
tor Juan Andrés Ramírez en un discurso parlamen- 
tario: "Nuestros constituyentes han creado un sistema 
especialísimo, que limita las facultades extraordinarias 
mucho mas de lo que lo hacen las constituciones de 
otros países. No conoce nuestra Constitución el tér- 
mino de "ley marcial", ni el término de "estado de 
sitio ni el término de "suspensión de hábeas corpus", 
ni ninguna de esas frases bonitas que se han puesto 
como rótulos a las situaciones más arbitrarias, entre- 
gadas en absoluto al Poder Ejecutivo. Nuestra Cons- 
titución no da a este Poder, por sí solo, más que la fa- 
cultad de tomar medidas prontas de seguridad en los 
casos graves e imprevistos, y en esos mismos casos 
debe dar cuenta a la Asamblea y estar a su resolución. 
Le concede también el derecho de aprehender a los 
ciudadanos, aunque no sea infraganti delito, pero se 
lo otorga cuando así lo exige urgentísimamente el in- 
terés público y sometiendo al arrestado, dentro de las 
veinticuatro horas, a juez competente. Quiere decir que 
únicamente aquellos actos rápidos, repentinos, súbitos, 
que no permiten la acción regular de los Poderes Pú- 
blicos, son los que se confían al Poder Ejecutivo, y 



[156] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



r 

que éste tiene siempre detrás de sí, de un modo inme- 
diato, en el ejercicio de las funciones extraordinarias, 
o bien la vigilancia del Poder Legislativo, o bien la 
vigilancia de la justicia. 

"Ha respondido así nuestra Constitución al sabio 
pensamiento de aquel Pinheiro Ferreira, según el cual 
tan insensato era suspender el imperio de las leyes en 
el preciso momento en que se desbordan las pasiones 
políticas, como sería insensato derribar los diques en 
el preciso momento en que la tempestad desencadena 
las olas". 

No han faltado, sin embargo, interpretaciones abu- 
sivas que, exagerando el concepto de las medidas pron- 
tas de seguridad, en los casos gravea e imprevistos, 
autorizaran todos los desmanes, desatendiéndose de 
tan claras disposiciones constitucionales. 

Por eso la ley interpretativa de 1873 estableció que 
tal atribución del Ejecutivo está limitada por la que 
ordena, para el caso de privar a un individuo de su 
libertad personal, por exigirlo así el interés publico, a 
limitarse al simple arresto de la persona con obliga- 
ción de ponerla en el perentorio término de veinticua- 
tro horas a la disposición de su juez competente; por 
la disposición según la cual nadie puede ser penado ni 
confinado sin forma de proceso y de sentencia legal; y 
por la que declara que la seguridad individual no po- 
drá suspenderse sino con anuencia de la Asamblea Ge- 
neral, o de la Comisión Permanente, estando aquélla 
en receso, y en el caso extraordinario de traición o 
conspiración contra la Patria, y que entonces sólo será 
para la aprehensión de los delincuentes. 

Pero esta ley interpretativa era impugnada a su vez 
de inconstitucionalidad. a pretexto de que menosca- 

[157] 



MARTIN C MARTINEZ 



baba las facultades acordadas por la Constitución al 
Ejecutivo para la conservación del orden. Ha sido, 
pues, útil vaciarla en la nueva Constitución y estable- 
cer al lado de las facultades extraordinarias, su limi- 
tación por lo que disponen los artículos 80, 152 y 168. 
También, por indicación del eminente jurisconsulto 
que presidía las deliberaciones de la Constituyente, <l e] 
recurso de hábeas corpus" fue elevado a precepto cons- 
titucional, como correspondía con esa garantía esen- 
cial inscripta en la Magna Carta de la9 libertades in- 
glesas. 

Una de dos, pues: o el Presidente aprehende a un 
ciudadano para procesarlo, y entonces debe someterlo 
al Juez respectivo, dentro de las veinticuatro horas; 
o, si no es caso de proceso* da cuenta a la Asamblea 
General, y espera su resolución, limitándose a la apre- 
hensión. 

Las facultades extraordinarias no son susceptibles 
de especificación, dada la multiformidad de casos que 
pueden presentarse y de medidas que hayan de to- 
marse para conjurar el mal; pero el Presidente no pue- 
de crear ninguna situación irremediable. Ha de suje- 
tarse a la resolución de la Asamblea, que puede con- 
firmar o revocar sus resoluciones. El freno está en 
la intervención inmediata de ésta y ella es requerida 
siempre que se restrinja la seguridad individual. 

Ningún género de medidas queda excluido de las 
que puede adoptar el Ejecutivo, con las limitaciones 
de los artículos 80, 152 y 168, y las que emergen de 
la reparabilidad de la medida. Alguna vez se ha pre- 
tendido que era inconstitucional la hmitación de la li- 
bertad de la prensa. La pretensión es inadmisible, pues 
fácilmente se comprende que la divulgación de noti- 



UI8 3 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



cias o versiones y aún la propaganda de idea» pueden 
ser medios de conmover el orden publico. La prohibi- 
ción de entrar al país también se ha observado frente 
al artículo constitucional que declara libre la entrada 
al territorio, su salida y su residencia en él, sujeto a 
las leyes de policía. Como todos los derechos, éste pue- 
de ser suspendido en el caso de conmoción, y no se 
necesita que ésta haya estallado, sino que basta que 
sea temible, a juicio del Ejecutivo y de la Asamblea 
que debe ratificar o desaprobar de inmediato la me- 
dida. Así se ha íecc nocido por unanimidad en el caso 
reciente _del estallido anárquico producido en Buenos 
Aires y cuya repercusión en Montevideo era probable 
si no se adoptaban medidas de pronta seguridad. 

No es ese el caso del rechazo de inmigrantes por 
razones ordinarias de interés social, que sólo podría 
decretar el Ejecutivo en virtud de leyes de policía, a 
cuya existencia alude la Constitución en el artículo 
transcripto, y que no se han dictado. Una ley casi ol 
vidada, pues respondía a un vasto y fracasado plan de 
colonización, prohibe la inmigración de enfermos de 
mal contagioso^ mendigos, individuos inútiles para el 
trabajo, personas mayores de sesenta años que no sean 
miembros de una familia de inmigrantes de más de 
cuatro personas útiles, y de un modo general la inmi- 
gración asiática y africana y la de individuos general- 
mente conocidos con el nombre de húngaros o bohe- 
mios (ley de junio 13 de 1890, artículos 26 y 27). 
Pero ninguna ley veda la entrada por razón de pro- 
fesar ideas y practicar doctrinas disolventes del orden 
social y se comprenden las dificultades y peligros de 
una legislación permanente de ese orden. 

Claro está entonces que la prohibición de entrar al 
país a título d« ser ol inmigrante peligroso, no puede 



[1MJ 



MARTIN C. MARTINEZ 



decretarse como medida ordinaria de policía social y 
menos cabe extrañar a un residente. Pero en el caso 
que ahora nos ocupa no se trataría de eso, sino de una 
medida extraordinaria aconsejada por alteración con- 
sumada o temible del orden, y adoptada en virtud del 
artículo 81 ( ahora 79) de la Constitución y con cargo 
de dar inmediata cuenta a la Asamblea Nacional y de 
estar a su resolución. 

En esa eventualidad el Presidente, a título de me- 
dida extraordinaria, puede llegar a extrañar del país 
a extranjeros o nacionales, cuya permanencia en un 
momento dado, íeputase peligrosa para el orden pú- 
blico. En la Argentina esa facultad la tiene de un modo 
indirecto. El artículo 23 de la Constitución permite al 
Presidente trasladar las peisonas durante el estado de 
sitio, de un punto a otro de la nación, si ellas no pre- 
firiesen salir fuera del territorio argentino. Tratándose 
de un país tan extenso, la opción del indiciado no es 
difícil cuando le propone el Gobierno ausentarse a 
Montevideo, cómodamente en el vapor de la carrera, o 
ser trasladado al Chaco o a la Patagonia. En un país 
de reducida extensión como el nuestro sería ridículo 
mandar a un presunto conspirador a Santa Lucía. La 
medida más humana y previsora puede ser la de ha- 
cerlo salir del país, durante el tiempo de la conmoción. 
Como el artículo 168, limitativo del 80, dice que en 
caso de conmoción el Ejecutivo se limitará a la apre- 
hensión de los delincuentes, aun cuando el extiaña* 
miento por el tiempo de la conmoción no íequiere la 
prueba del delito y procede sólo por reputarse peli- 
groso al desterrado, el Presidente se ajustará más a] 
espíritu de la Constitución limitándose a la seguí idad 
de la persona, sin hacer efectivo el destierro, hasta 



[160] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



después de la aprobación de la Asamblea, a quien debe 
dar cuenta en seguida. 

No hay que creer que una interpretación muy res- 
trictiva de las defensas del Gobierno en los casos de 
conmoción sea la más conforme a un verdadero espí- 
ritu liberal. Los gobiernos despóticos en esos casos 
saltan por todo, y no existe barrera constitucional ni 
legal que los detenga, en tanto que los gobiernos res- 
petuosos de la ley podrían, con la interpretación res- 
trictiva, encontrarse sin medios para defenderse y de- 
fender el orden público* 



m 



[161] 



XVI 



DURACION DEL PERIODO DE MANDO 

La no reelección. — Refuerzo de la antigua disposición cons- 
titucional — Discusión sobre la duración JpI período. — 
Ventajas políticas del cuatrienio, — La supiesión del Vice. — 
El períudo complementario. 

Con ]a unanimidad de opiniones, más o menos sin- 
ceras, pero explícitas, sobre la necesidad de reducir la 
influencia del Ejecutivo, a nadie podía ocurrir la idea 
de prolongar el período presidencial ni de hacer po- 
sible la reelección. Al contrario, propósitos de orden 
pennanente e intereses del momento, concidieron para 
doblar el tiempo, sin cuyo transcurso no se podrá vol- 
ver a ocupar la presidencia ni a título de intercalo. 
El intervalo de ocho años prácticamente hará ir reelegí - 
bles al Presidente, y así propusieron declararlo rotun- 
damente el doctor Vásquez Are ve do y algunos otros 
constituyentes. Sin embargo, no so creyó que debiera 
establecerse una incapacidad perpetua Hay ejemplos 
en el Río de la Plata de sobrevivir la popularidad al 
degaste que apareja el ejeicicio del mando. A los 
veinte años de terminado su mandato, se levantó una 
vez más la candidatura del general Mitre y el general 
Roca volvió al Gobierno después de doce años En 
casos semejantes las raíces se han extendido por otras 
causas que el calor artificial desarrollado durante la 
posesión del poder en un ya lejano período. 

Esta imposibilidad de ser reelecto no va a deshacer 
toda la incubadora de candidaturas a la sucesión. Aun 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



hablando del país donde las costumbres republicanas 
y el reparto del poder entre el gobierno federal y los 
Estados tanto disminuyen la influencia electoral del 
Presidente, ya Grimke nos había recordado que cuan- 
do no pueda existir el deseo de reelección, una nueva 
pasión tomará su lugar y el primer magistrado llega- 
rá a interesarse profundamente en la elección de su 
sucesor. "La ambición de vivir aún después de muer- 
tos, es uno de los poderosos móviles de la conducta 
humana y se desenvuelve con toda variedad de formas 
en el curso de la vida» Antes que las instituciones feu- 
dales hubiesen firmemente asegurado el principio he- 
reditario en el gobierno, los reyes ambicionaron ser 
dueños de la elección de sus sucesores, como si fuese 
asunto de interés personal de ellos mismos. Los em- 
peradores romanos, aunque no hubiese razón de pa- 
rentesco en el caso, ambicionaron esto tanto como ex- 
tender los límites del Imperio; y el presidente ameri- 
cano se encontrará siempre rodeado de hombres po- 
derosos y aspirantes que tratarán de captarse su fa- 
vor, v a quienes puede ser deudor de inestimables obli- 
gaciones. . . y lucharán para vivir en la persona de su 
snee-or". Y también para obtener de él favores y Po- 
sición, aunque no se trate del mando supremo. Con 
todo, el deseo de .perpetuarse es de otro modo subvu- 
gsnte para hombres ambiciosos que el .de asegurar po- 
deres menores; y acuden a la memoria de los sud- 
americanos, ejemplos de subversiones y atentados, 
hasta de guerras civiles, provocadas con ese fin y aue 
justifican la ampliación del impedimento sancionado 
en el nuevo Código político. Será sensible alguna vez 
privarse de las aptitudes de un ciudadano, pero es 
caso raro el de esos irreemplazables, y más bien sucede 
que los simulan tales porque les sea permitido reele- 
girse. 



[MI 



MARTIN C. MARTINEZ 



II 

Al desgajar la Constitución tantas ramas del árbol 
frondoso de la Presidencia, debe hacer menos impor- 
tante la designación del cargo, como quita también la 
razón manoseada para suponer exiguo el término de 
los cuatro años, plazo corto, se decía frecuentemente, 
"para desarrollar un plan de gobierno". En una de- 
mocracia tales planes nunca han de ser el capricho o 
la inspiración de un hombre, sino ideas capaces de 
arrastrar partidos y que Tequieren varios períodos 
para la propaganda, la sanción y la ejecución. Cuando 
no arraigan en las masas, serán objetivos individuales, 
más o menos geniales o extravagantes, dignos de aco- 
meter por un déspota, no por un magistrado republi- 
cano. Por eso la sanción de algunas leyes avancistas y 
que, por haberse dictado sin exigirlas la opinión pú- 
blica y a veces con su resistencia, no existen en otras 
secciones de América, más avanzadas de verdad en sus 
instituciones y en sus progresos materiales, lejos de 
revelar adelantos democráticos, transpiran a la legua 
una sociedad gobernada autoritariamente y cuya le- 
gislación tanto pudo tomar ese rumbo como el opuesto, 
según la idiosincrasia o el orden de ideas del autócrata 
periódico. No es malevolencia, sino apreciación jus- 
ta del régimen que ha producido parecidos y mayores 
extravíos en todos los tiempos y regiones. Los cortesa- 
nos, dice Macaulay, que en la época de Luis XIV se 
prosternaban al pie de los altares y se imponían avu- 
nos y abstinencias y ponían los ojos en blanco devo- 
tamente al oír ciertos pasajes conmovedores de los 
sermones predicados en presencia de Su Majestad, pa- 
ra ganar fama de piadosos, hicieron bajo Luis XV 
iguales esfuerzos para graduarse en malas costumbres, 



[164] 



ANTI LA NUEVA CONSTITUCION 



y acudían en Semana Santa a lag orgías de Port 
Royal. 

Con el nuevo régimen, más que a las relaciones ex- 
teriores, al ejército o a la policía, los proyectos de 
aliento se referirán a la hacienda, a obras públicas, 
instrucción o industrias y serán de la especial compe- 
tencia del Consejo, salvo el derecho del Presidente de 
ser oído en las materias esenciales de finanzas y de de- 
tener iniciativas de ese orden que no prestigien los 
dos tercios de aquella corporación. 

Esto del punto de vista estrictamente administrati- 
vo. En cuanto al político, el período de los cuatro años 
en vez de poner en riesgo la paz o la tranquilidad pú- 
blicas, resultó un verdadero sedante. Rara vez, obser- 
vaba Carlos María Ramírez, un presidente nuestro 
llega a la mitad del período sin haberse atraído oposi* 
ciones formidables; y la paz pública habría sido ame- 
nazada si al llegar las resistencias al máximum no se 
tocase que el mandatario ya tiene los días contados. Es 
posible que el sucesor no resulte preferible, pero hay 
el consuelo del enfermo que se vuelve del otro lado, y 
la imaginación juega gran rol en el gobierno de los 
hombres. El período de la Constitución, decía el ilus- 
tre publicista, contempla la esperanza inextinguible y 
la eterna ilusión de los pueblos. No sabemos si con es- 
ta reforma le hemos dado al nuestro algo más que ilu- 
siones que ayuden a vivir. Al menos, no se las hemos 
arrebatado. 

III 

En los Estados donde el primer magistrado es de 
elección popular, al mismo tiempo se elige un Vice- 
presidente para el caso de vacancia, pues no sería po- 



[1651 



MARTIN C. MARTUtJEE 



sible convocar ai país a una nueva elección inmediata, 
y el mando tampoco puede quedar acéfalo. Es una 
cuestión qué hacer con ese alto magistrado suplente, 
siendo lo probable que no llegue a ejercer funciones, 
y cuando la mera posibilidad de ejercerlas ya le da 
puesto eminente en el Estado. Lo han ubicado en la 
Presidencia del Senado; y de ahí a su vez, surgió en 
nuestra Constitución, al erigir al Presidente de esta 
Cámara en Vicepresidente de la República, 

Creado el Consejo de Administración, se ha podido 
establecer un arreglo más racional. El Consejo desig- 
na de su seno el miembro que ha de suplir al Presi- 
dente de inmediato, si el impedimento del titular a 
transitorio o mientras se procede a la elección del Pre- 
sidente por el período complementario. Si la Presi- 
dencia quedara vacante, la Asamblea General es con- 
vocada para elegir, a mayoría absoluta de votos, la 
persona que debe desempeñar aquélla hasta el 1.° de 
marzo siguiente a las más próximas elecciones de 
miembros del Consejo, en cuyo acto deberá elegirse 
nuevo Presidente de la República, 

Ni en uno ni en otro caso puede utilizarse la vacan- 
cia para volver a la Presidencia, pues el artículo 73 
prohibe al que la haya ejercido ocuparla durante un 
interinato o período complementario, antes que hayan 
transcurrido ocho años del cese. 

Este sistema, es mejor que el de la elección simul- 
tánea de Presidente y Vice, pues permite elegir a la 
persona más indicada en el momento en que ocurre la 
vacante. La intervención inmediata del Consejo, ínte- 
rin se reúne la Asamblea Nacional, frustra las espe- 
ranzas cifradas en combinaciones subversivas sobre 
la base del desorden y la confusión producidos por la 
acefalía del mando. 



[1W3 



XVII 



LAS LEYES INCONSTITUCIONALES 

Principio de derecho común a cuya sombra se ha desenvuelto 
en Estados Unidos el de la inaplicabilidad de las leyes in- 
constitucionales. — Prudencia con que ha procedido la Cor* 
te Suprema. — Reacción de los poderes políticos en algunos 
casos notables. — Importancia no trascendental del asunto 
en la práctica de nuestras instituciones. 

I 

Podía extrañar que con la pieocupación de evitar 
demasías del poder, la nueva Constitución nada haya 
dicho, sea sobre el derecho de los jueces, o de la más 
alta judicatura, de no aplicar las leyes inconstitucio- 
nales» Dentro del marco estrechado por el tiempo y 
por los acontecimientos, en que nos movíamos, sólo 
quisimos ocuparnos de aquellas soluciones que impli- 
caran una importante limitación, capaz de influir en 
el progreso político del país, y no creímos que ese ca- 
rácter revistiese el precisar y legislar tal facultad ju- 
dicial; pero, nótese que la facultad no ha sido negada: 
queda el problema planteado como hasta aquí. Si nues- 
tras instituciones judiciales se robusteciesen, y pudie- 
sen oponeise los tribunales a las leyes dictadas por c) 
Parlamento, casi siempre con la colaboración, la inspi- 
ración o el asentimiento al menos del Ejecutivo, — ]a 
puerta no habría sido cerrada a la doctrina según la 
cual la declaración de inconstitucionalidad, emana de 
la facultad elemental de aplicar las leyes. 



[1ST] 



MARTIN C MARTINEZ 



Se sabe que no hay en la Constitución Americana 
disposición alguna que acuerde expresamente tal de- 
recho a las Cortes, de reputar una ley inconstitucional 
y de no aplicarla por esa razón. Se cuenta el caso de 
un abogado inglés que, enterado de esa extraordinaria 
facultad de la Justicia Americana, empleó dos días le- 
yendo y releyendo la Constitución, asombrado de no 
encontrar nada! Su consulta, aunque más explicable, 
tenía algo de aquel pedido que en 1793 hizo Hérault 
des Séchelles a la Biblioteca Nacional para que le re- 
mitiera un ejemplar de las leyes de Minos. En efecto: 
en la Constitución sólo hay estas palabras, de las que, 
con ayuda de la hermenéutica, se ha exprimido todo el 
poder de las Cortes de Justicia: "Esta Constitución y 
las leyes de los Estados Unidos que sean conformes a 
sus disposiciones y todos los tratados, etc., serán la ley 
suprema del país". 

II 

La cosa se ha desarrollado allí como tantas institu- 
ciones inglesas, por aplicación de los principios gene- 
rales. Las facultades del Congreso, he ha dicho, están 
limitadas por instrucciones escritas en la Constitución. 
Cuando las ultrapasa su acto no vale, como no vale el 
de cualquier mandatario que excede el mandato. Las 
leyes hechas conforme a las disposiciones de la Cons- 
titución son leyes; y las que no estén conformes no son 
leyes. En conflicto entre la Constitución y la ley, el 
juez aplica la ley superior, la ley de las leyes, y des- 
carta la ley ordinaria, por el mismo principio en cuya 
virtud si encuentra en contradicción una ley nacional 
con la ley de uno de los Estados, la primera anula la 
segunda. Todo dentro del caso sub judice, y sin la 



[168] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCIOK 



pretensión de hacer una resolución generalmente obli* 
gatoria: la cuestión podrá, pues, volverse a plantear 
en otro pleito, y renovarse indefinidamente y cambiar* 
se la jurisprudencia sobre la inconstitucionalidad de 
la ley impugnada* 

No se ha armado aparatosamente al Poder Judicial 
de esa facultad, mediante el artículo constitucional que 
buscaba en vano el inglés, sino que aquél ha aplicado 
doctrinas comunes. Lo principal fué encontrar gobier- 
no y pueblo suficientemente educados en el culto de la 
ley y el respeto a la justicia, para que el fallo de una 
Corte — que no se precisa que sea la Corte Suprema 
Federal, sino que puede ser una Corte cualquiera — 
tenga tal fuerza que ante él, una vez apurados los re- 
cursos procesales, se inclinen Presidentes y Congre- 
sos, Gobernadores y Legislaturas! 

III 

No hay que creer que esas conquistas se han conso- 
lidado sin lucha y sin esfuerzo. Los comentadores ame- 
ricanos encomian la alta prudencia, la circunspección, 
la habilidad con que ha procedido la Corte Suprema, 
no ejercitando su facultad sino en casos bien señala- 
dos y evitando que se la sospechara de ejercitar in- 
fluencias políticas. Y con todo, casos sonados ha ha- 
bido en que los poderes políticos se han sentido inco- 
modados por las declaraciones de inconstiüicionalidad 
de la Corte y han arrojado su formidable espada en 
la balanza. Unas veces se ha reformado la Constitu- 
ción, reacción legítima y arriba de crítica: así se hizo 
hace tres años para poder crear el impuesto a la renta, 
a cuya implantación habría obstado la declaración de 



MARTIN C. MARTINEZ 



inconstitucionalidad pronunciada por la Corte, en ra- 
zón de no ser la contribución proporcional. Y otras 
veces el Congreso ha reformado a la misma Corte, 
lo que es de otra gravedad. Esta intervención legisla- 
tiva ocurrió en la agitada presidencia complementaria 
de Johnson, y para finiquitar las consecuencias deri- 
vadas de la guerra de secesión, primero, cuando la 
Corte negó fuerza cancelatoria a los greenbacks, emi- 
tidos por el Gobierno Nacional: el Congreso aumentó 
el número de miembros de la Corte hasta cambiar la 
mayoría y con ella la jurisprudencia. Segundo, cuan- 
do la Corte, como el Presidente Johnson, juzgaron in- 
constitucionales algunas de las leyes draconianas, lla- 
madas de reorganización de los Estados del Sud: el 
Congreso redujo entonces el número de miembros de 
la Corte, de suerte de hacer saltar a los amigos de 
Johnson. 

Los constituyentes de 1916, legítimamente pudieron 
carecer de bastante optimismo para creer que nues- 
tras Cortes mantuvieran la partida airosamente con los 
poderes políticos, y, caso de conflicto que valiese la 
pena, no fueran apabulladas por leyes de ocasión, las 
que, como se ve, no se hizo asco de dictar el mismí- 
simo Congreso de la Gran República. Es frecuente 
que a un cuerpo, a una autoridad, en vez de alzarla 
se la abata, aumentándose, en la letra escrita, sus 
atribuciones, y exponiéndola a embates que no la de- 
jen crecer en la medianía y con el abrigo necesario 
para adquirir robustez y desafiar más tarde los tem- 
porales. 

Entre nosotros, el caso de leyes que merezcan in- 
contestablemente calificarse de inconstitucionales, dada 
la amplitud de los preceptos de la Constitución, no 



[170] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



es de los que han amenazado las libertades públicas; 
y, por lo tanto, tampoco era el caso de empeñarse por 
una consagración especial y que dirimiese la viej a con- 
troversia. 

Los que el país debe esperar de la Justicia es su pro- 
tección del derecho en la esfera normal de las activi- 
dades ordinarias. Es, también, una colaboración eficaz, 
civil y penal, para reprimir el fraude o la violencia 
en materia electoral Mucho más interesante esto que 
esa facultad privativa de vetar él también las leyes poi 
inconstitucionales, leyes que no son, de cierlo, las 
grandes culpables de las subversiones de la Constitu- 
ción, 



[171] 



XVIII 



ESTATUTO DE LOS FUNCIONARIOS 

La aibitranedad para nombrar y para destituir. — La venia 
del Senado. — Extensión de este requisito en Estados Uni- 
dos. — Garantías de nuestra disposición constitucional para 
el caso de reparación. — El personal dependiente de loa 
cuerpoB autónomos. — El derecho de huelga tratándose de 
funcionario s — Loa "cambios d e denominación'* y la Cons- 
titución nue>a. 

Con la preocupación de disminuir el poder absor 
bente del Ejecutivo, no podía olvidarse que cuanto 
contribuya a dar a los funcionarios estabilidad y ga- 
rantías será medio directo de conseguir aquel fin. 

Difícil limitar la arbitrariedad y el favoritismo en 
los nombramientos. Hay contadas leyes que prescriban 
condiciones y exijan diplomas de capacidad; la gran 
masa de los empleados es designada discrecionalmen- 
te. Por algunos constituyentes, especialmente por el 
doctor Frugoni y el doctor Terra, se habló del con- 
curso, pero este procedimiento no puede aplicarse sino 
a determinadas categorías, por ejemplo, los maestros, 
los auxiLares; y su implantación requiere clasifica- 
ciones y distinciones incompatibles con las líneas ge- 
nerales de una Constitución, para aplicarlo a tan di- 
versos casos. Si los ministros tienen facultad de rayar 
los candidatos por razones políticas, o de servicio, de 
indignidad o de incapacidad latamente interpretadas, 
como en Francia, el requisito del concurso se frustra 
o convierte en formalidad vana. 



[173] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



Las leyes ordinarias, teniendo en cuenta la índole 
de cada servicio, orillarán estas dificultades con ma- 
yor eficacia, así como podrán establecer garantías 
para el ascenso. Sin embargo, la regalía del nombra- 
miento, o el patronato será siempre uno de los medios 
de influencia de los gobernantes, más difíciles de cer- 
cenar, y tal vez un medio de gobierno que no dele 
suprimirse de una manera absoluta» 

Más importantes son las garantías constitucionales 
que contrarresten la amenaza o el favoritismo al sepa- 
rar y destituir el personal de la administración pú- 
blica. Grande es el poder de nombrar, pero cuando 
mis se convierte en fuente de intranquilidad y de co- 
rrupción es unido al poder discrecional de destituir. 
No obstante la organización federal y el número rela- 
tivamente escaso de empleados federales, la fórmula 
de Jackson "los despojos pertenecen al vencedor", lle- 
gó a conmover a la democracia americana» Es que no 
se trataba de llenar las vacantes con miembros del 
partido triunfante, sino de sustituir en masa al per- 
sonal de la administración nacional para satisfacer 
los apetitos de los triunfadores. Y eso que cuando en 
Estados Unidos se habla del vencedor, no puede tra- 
tarse personalmente del Presidente, sino de su par- 
tido, teniendo a la vez la Presidencia y el Senado. Por 
la Sección II del -artículo 2? de la Constitución, el 
Presidente nombra lo» embajadores, ministros públi- 
cos y cónsules, jueces de la Corte Superior y "todos 
los demás empleados cuyos nombramientos no estén 
especificados en la propia Constitución, con consulta 
y establecimiento del Senado". La cláusula es de otra 
generalidad que la de nuestra vieja Carta, pues ésta 
sólo prescribe la venia de la Cámara Alta para los 
ministros plenipotenciarios y los empleos militares de 



[ITS] 



MARTIN C. MARTINEZ 



coronel arriba. Leyes ordinarias han ampliado entre 
nosotros la intervención del Senado para el nombra- 
miento de directores de Banco, de ferrocarriles del Es- 
tado, Empresa de Luz Eléctrica, Dirección de Instruc- 
ción Pública, de Correos y Telégrafos, y algún otro 
caso. No recuerdo, sin embargo, sino uno en que la ve- 
nia senaturial haya sido denegada, mientras que en 
Estados Unidos más influyen en los nombramientos 
los senadores que el Presidente. 

La causa de que esa atribución senaturial sea plató- 
nica —no hay por qué decirlo — es la misma de orden 
electoral que amengua las facultades de la Asamblea y 
cimenta la omnipotencia del Ejecutivo. La venia del 
Senado, que aquí nada vale, le ha bastado al Senado 
Americano para monopolizar los nombramientos im- 
portantes; y para salvar alguna vez las facultades del 
Ejecutivo y poner a raya el apetito de algunos sena- 
dores, ha sido menester toda la energía de un Gar- 
field. Un senador desairado por este Presidente llegó 
a renunciar su banca, como protesta, esperando que el 
Estado, cuyo fuero creía defender, lo reeligiese, y con 
el chasco que se llevó, se inició una reacción a favor 
de las facultades del Presidente. De tiempo en tiempo 
los jefes de Estado americanos sacuden la influencia 
del Senado, pero, en general, la sufren por la necesi- 
dad de contar con la buena voluntad de los miembros 
de la Alta Cámara en los múltiples asuntos en que es- 
tá llamada a intervenir. Es conocida aquella otra 
anécdota de Lincoln y el amigo cargante, a quien el 
Presidente se le excusaba con el empeño de un alto 
senador: "¿Pero quién nombra, Lincoln o el sena- 
dor X?" le dijo el postulante: "Nombra el sena- 
dor X," contestó el Presidente. Lo que llaman la "cor- 
tesía del Senado", ha llegado en ciertas épocas, a que 



[1741 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



los senadores de cada Estado se adjudicasen las altas 
designaciones nacionales correspondientes a funciones 
a desempeñar en el territorio de sus Estados respec- 
tivos; y así, lo que aquí es letra muerta, y apenas 
sirve para que los senadores conozcan algunas horas 
antes los nombramientos que hará el Ejecutivo, allá 
se ha convertido en facultad de hacer los nombra- 
mientos el Senado! Una de tantas evidencias, aunque 
el precedente no sea digno de ser imitado, de que, o 
se harán elecciones de verdad, o no se hará absolu- 
tamente nada. 

Es posible que la docilidad que ha tenido el Senado 
frente al Presidente, no la tenga ante otra autoridad 
colectiva como el Consejo de Administración, y que, 
precisamente cuando la autoridad ejecutiva sea menos 
personal, dé juego al requisito de la venia para pro- 
veer los altos empleos. Si así llegase a suceder, mien- 
tras que ahora nombra uno solo, entonces no se po- 
drá nombrar sin consultar una veintena de opiniones.., 

II 

Para corregir lo que pueda haber de excesivo en 
estas palabras, me apresuraré a agregar, que tanto 
como ha sido innocua la venia del Senado para nom- 
brar, ha sido bastante eficaz a efecto de prevenir las 
separaciones caprichosas o arbitrarias. 

Para pedir la separación de un empleado por inepto 
u omiso, se requiere el señalamiento de hechos concre- 
tos que rara vez puede hacerse, sobre todo contra un 
empleado en guardia por sus opiniones o actividades; 
y esa inculpación pugna también con cierta bonhomía 
del carácter nacional. Más dura es todavía la exigen- 



[175] 



MARTIN C MARTINES 



cía constitucional cuando se trata de procesar al em- 
pleado como delincuente, teniendo que estar a la re- 
solución judicial y seguirle abonando medio sueldo 
durante la suspensión, con arreglo al Código Penal. 
En esa parte, la Constitución de 1830, tuvo la previ- 
sión de nuestros defectos políticos y, para e\ihar el 
favoritismo y el exclusivismo , fue más lejos que nin- 
guna otra. La generalidad de las constituciones toman, 
en efecto, algunas prevenciones para el nombramiento, 
como hemos visto, pero la misma de los Estados Uni- 
dos nada prevé para las destituciones; y otras, como 
la Argentina, le dan expresa* al gobernante la facul- 
tad de nombrar y remover los empleados de toda la 
administración. Francia, recién en los últimos tiem- 
pos, por un artículo de la ley de presupuesto de 1905, 
ha concedido a todos los funcionarios civiles y milita- 
res, y a los empleados y obreros de las administracio- 
nes públicas, el derecho a la comunicación personal y 
confidencial de su expediente, sea antes de ser objeto 
de una medida disciplinaria, o de una separación de 
oficio, sea al ser pospuesto en el ascenso o antigüedad^ 
Pero sin parar por eso la suspensión, la destitución o 
la postergación. 

Nada más enérgico podía hacer la Constitución nue- 
va en el sentido de garantir el estatuto del funciona- 
rio, en lo que ya estaba hecho. La reforma se ha li- 
mitado a amoldar la letra del nuevo Código al viejo 
precepto conservador. Así se ha establecido que el Pre- 
sidente de la República nombra y destituye los Minis* 
tros de Relaciones Exteriores, Guerra y Marina e In- 
terior y los empleados de esas secretarías; nombra los 
Jefes de Policía de la terna propuesta por el Consejo 
y los separa por sí; destituye por sí ta» empleados m j. 



[176] 



AKTK LA NUEVA CONSTITUCION 



litares y policiales. Provee los demás empleos civiles 
y militares de su dependencia, pero sólo los separará 
por ineptitud, omisión y delito, en los dos primeros 
casos con acuerdo del Senado, y en el último pasando 
después el expediente a la Justicia. Separa, pues, dis- 
crecionalmente sólo a los funcionarios policiales, mi- 
nisteriales y militares que deben ser de absoluta con- 
fianza. Para los demás necesita la venia. Cuando se 
trata de los empleados del Consejo la regla es iguala 
mente estricta, pues ejerce en sus dominios las mismas 
atribuciones y deberes que tiene el Presidente, por los 
incisos 5$ al 12 del artículo 79, y "con las mismas 
limitaciones allí establecidas *\ Siendo taxativa la re- 
ferencia, ahora resultará (aunque tal vez la letra ha 
ido más allá de la intención), que la inamovilidad 
relativa beneficia también a los empleados de las se- 
cretarías ministeriales del Consejo. 

III 

Son leyes ordinarias las que, al organizar ciertos 
servicios, han creado órdenes de empleados amovibles. 
No puede decirse que al legislar así se haya violado la 
letra de la Constitución, pues ésta confiere al Cuerpo 
Legislativo, además de la lata facultad de expedir le- 
yes relativas a la independencia, seguridad, tranquili- 
dad y decoro de la República, protección de todos los 
derechos y fomento de la ilustración, agricultura, in 
dustria y comercio, la facultad de crear o suprimir 
empleos públicos y determinar sus atribuciones. Cabo 
sí decir que el espíritu de esas leyes, declarando la 
amovilidad del personal, o señalándole una corta du- 
ración, no armoniza con la inamovilidad ctnujagrada 



[177] 



MABTIN C MARTINEZ 



como regla general por el artículo 81 de la antigua y 
el 79 de la nueva Constitución. 

Es verdad que esta regla de la inamovilidad, o más 
bien, de la separación, previa demostración de la inep- 
titud, omisión o delito, si tanto vale como garantía del 
funcionario, hace difícil la administración pública. 
Aunque sean contados sus negocios y su personal, en * 
relación con los del Estado, imaginénomos al gerente 
de una fábrica o de una casa de comercio, que sólo 
pudiera despedir a sus dependientes, previa una de- 
mostración analítica de ese género. Existe en mil casos 
la sospecha, aún la evidencia de la inmoralidad, de la 
falta, de la incapacidad, de la omisión, pero es difícil 
conctetarla y duro de establecerla en público, frente 
a una de las ramas del Cuerpo Legislativo. 

Aunque quede comprometido el estatuto del funcio- 
nario, no cabe condenar en absoluto que la lev ordi- 
naria, al organizar algunos servicios, haya establecido 
la amovilidad o el nombramiento por período deter- 
minado. Recordemos una vez más que en la generali- 
dad de los Estados, ha reinado hasta hace poco la re- 
gla del poder discrecional del Jefe de la Administra- 
ción, y que es reciente la tendencia a establecer, no en 
la Constitución, pero sí en las leyes orgánicas, el es- 
tatuto del funcionario. En la práctica, resultan difí- 
ciles de conciliar los dos intereses, el de la adminis- 
tración, de tener empleados de confianza, y el del em 
pleado, de no ser despedido o postergado injustamen- 
te. Por mi parte, entendería que si el Senado bien po 
dría en los nombramientos, salir de la obsecuencia 
perpetua, en cambio, cuando tratase un pedido de 
destitución, no debe olvidar que es poder político, y 
no rígido tribunal de justicia: si hay la sospecha de 



[178] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



persecución partidaria, de personalismo o de favori- 
tismo, le cumple poner valla, pero si esos móviles no 
aparecen, debe presumir al superior justo apreciador 
de la conducta del empleado, ya que los demás ad- 
ministradores los despachan sin necesidad de expli- 
carse y la explicación es tan embarazosa de dar. 

A los cuerpos autónomos se les ha querido dotar de 
la flexibilidad y facilidad de expedición de las indus- 
trias privadas a las cuales sustituyen o hacen compe- 
tencia. La regla ha sido, pues, que nombren y revo- 
quen su personal, con entera libertad. Mismo cuando 
han de proponer sus empleados, aunque por ahí se 
introduzca la influencia centralista, tanto como por 
la designación de los directores. Es verdad que a su 
vez se ha reconocido de hecho que los empleados de 
las organizaciones autónomas pueden despedirse libre- 
mente y hasta declararse en huelga, de suerte que pa- 
ra nombrar y para cesar, tanto patrones como depen- 
dientes, estarían sometidos a los principios de la in- 
dustria privada. 

IV 

Sin embargo, la huelga de los funcionarios públicos 
es un derecho generalmente contestado, aunque por 
razones no siempre bien escogidas. Se dice, por ejem- 
plo, que los empleados del Estado no deben tener el 
derecho de huelga porque no existe el antagonismo de 
intereses, la disputa del lucro, el reparto de la utili- 
dad, como cuando están frente a frente el capitalista 
y el obrero. Historia! El Estado puede proceder en el 
interés de no encarecer el producto, de no disgustar al 
consumidor, de no aumentar los impuestos, de no rea- 
lizar economías en esa parte u otra de su dominio; y 



[179] 



MARTIN C MARTINEZ 



usa de arbitrariedades y favoritismos como el peor de 
los patrones y arranca balotas, como éstos no lo hacen. 
Después, buen consuelo para el obrero estadizado 
cuando su salario es mezquino, que beneficien de "la 
plus valía", como se dice en la escuela, los gobernan- 
tes directamente a los clientes, de tan diversa laya, a 
quien esos administradores sirven! 

La única razón valedera es la que se funda en la 
naturaleza de los servicios públicos, en la necesidad 
de su continuidad no interrumpida. Cómo parar la po 
licía, la asistencia pública, la magistratura! Sin em- 
bargo, el Estado va introduciéndose en tantos domi- 
nios, lejanos de su antiguo y simple papel de gendar- 
me, que algunos autores, como Barthélemv, han lle- 
gado a distinguir las funciones de autoridad, cuyos 
agentes no podrían ponerse en huelga, y las de mera 
gestión, cuyos empleados tienen posición análoga a 
los obreros de cualquier industria privada. Cuesta, en 
efecto, comprender que los obreros de una fábrica de 
fósforos tengan el indiscutibJe derecho de presentarle 
al patrón su pliego de condiciones y de levantarse 
de los talleres, y lo pierdan, desde el día siguiente de 
monopolizar el Estado la industria fosforera. Pero la 
distinción fracasa al aplicarla a tantas funciones esta- 
dizadas, en que es imposible precisar cuándo Be trata 
de un acto de autoridad y cuándo de un acto de ges- 
tión industrial, pues tan grande puede ser el trastorno 
público resultante de la suspensión de éste como de 
aquél 

Saliendo de las sutilezas en que es Un fértil el de- 
recho administrativo, parece que la distinción no estri- 
baría precisament» *n que el servicio se efectúe por el 
Estado, o por una empresa particular, sino en la tras- 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



cendencia y generalidad del servicio y en el trastorno 
económico o social que aparejaría la suspensión. 

Poco da que los ferrocarriles, telégrafos, correos, 
aguas corrientes, tranvías, abasto, sean monopoliza- 
dos por el Estado o por compañías concesionarias: 
lo importante es que la vida social o comercial, tal 
como está organizada, no puede desenvolverse si se 
paralizan esos medios de atender necesidades vitales. 
Cierto que cada vez es mayor la interdependencia eco- 
nómica y social; que cada día todos nos necesitamos 
recíprocamente más y es menos llevadera la existen- 
cia de cada cual sin que los otros cooperen con su 
aporte acostumbrado de trabajo. Hay una especie de 
convenio o contrato social tácito que todos hemos 
aceptado, de otra verdad que el famoso contrato de 
Rousseau y que no debería rescindirse a capricho y 
en cualquier momento. Sin embargo, cabe una gran 
clasificación, pues no es lo mismo una huelga de al* 
bañiles o pintores que una huelga de policianos o fe- 
rrocarrileros. 

Se llegará un día a suprimir la huelga, como la gue- 
rra privada y la internacional, ya que no están sólo en 
juego los intereses de patrones y obreros sino los del 
público que paga los vidrios rotos. La comunidad eco- 
nómica, la interdependencia social obligarán a buscar 
e imponer reglas de arbitraje; pero, en tanto que esa 
forma superior no se haya encontrado y con ella la 
posibilidad de someter a su precepto al trabajo y al 
capital, la distinción no es la de la industria privada, 
sometida a la huelga, \ la industria del Estado, libre 
de esa contingencia y pudiendo arrear a la cárcel a los 
trabajadores rebeldes. (Ojo al Cristo, que no es de 
plata, aquellos a quienes deslumhran los monopolios de 



[181] 



MARTIN C. MARTINEZ 



Estado: en tanto no se arribe a formas democráticas 
y muy adelantadas de organización política, pueden, 
como se ve, ser tiranía para todos, y más todavía que 
para los consumidores y contribuyentes, para los obre- 
ros a quienes reconduciría a una nueva esclavitud, 
arrancándoles no sólo el voto político sino el derecho 
de disponer de sus brazos!). La distinción justa será 
la del grupo de las empresas de utilidad pública, cuyo 
funcionamiento no puede suspenderse, sean adminis- 
tradas por el Estado o por concesionarios; y el de las 
industrias, que por su mayor dispersión o su más 
fácil sustitución o postergación de sus servicios, pue- 
den ser librados al embate de los intereses encontra- 
dos. E% claro que las industrias del Estado figuran 
normalmente en la primera categoría, Pero si para 
los empleados y obreros de ésta quedase proscripto el 
derecho de huelga, también debería proscribirse el 
arbitrario para de&pediilos y remunerai su trabajo. 
Junto con la supresión de la huelga ha de nacer la 
institución pacífica que domine el conflicto y preste 
la garantía paTa la fijación del sueldo, para el ascenso, 
para la corrección disciplinaria o destitución. En 
Francia se ha empezado, como hemos visto, por au- 
torizarle al obrero del Estado a preguntar por qué 
lo echan, por qué lo postergan. Ese es un primer pa- 
so, que será seguido de la intervención en los consejos 
de disciplina y en las comisiones de arbitraje. Una ley 
que examinase estos problemas sería digno comple- 
mento del voto secreto. Establecería la autonomía, ar- 
mónica con la subordinación jerárquica, y las garan- 
tías que debe tener el modesto empleado amovible, al 
que no llega la otra garantía constitucional de la ve- 
nia del Senado, 



[182] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



V 

Con todos los inconvenientes que tenga del punto de 
vista administrativo, para el buen funcionamiento de 
personal tan numeroso y variado como el de la Admi- 
nistración pública, hemos preferido conservar y preci- 
sar, respecto de la generalidad de los empleados, la 
regla de la inamovilidad de la Constitución, que tantas 
arbitrariedades y favoritismos ha contenido. 0tro3 
manejos escapan a la previsión de la ley fundamental, 
como ese expediente modernista de cambiar de deno- 
minación al empleo para producir su aparente supre- 
sión, y la cieación de otro empleo equivalente. El es- 
píritu de la nueva Constitución, condenatorio de esa 
maniobra, se ha revelado en el caso (y habría podido 
favorecer a intereses de los partidos de oposición) 
de que, a consecuencia del cambio de régimen, se al- 
terase la situación de los empleados municipales: el 
inciso 5 o de las disposiciones transitorias dispone que 
los inamovibles se conservarán en sus empleos en tan- 
to que éstos subsistan o se creen otros análogos, y no 
podrán ser destituidos sino en la forma prevista en el 
artículo 138, esto es, con el acuerdo de las Asambleas 
Representativas, o pasando el expediente a la justicia, 
caso de delito. Es una condenación implícita de lo que 
se ha hecho en la ley de presupuesto y una indicación 
de lo que en equidad corresponde hacer con todo el 
personal administrativo. 



[183] 



XIX 



LA REVISION 

Las dilatorias forzosas impuestas por la Carta de 1830. — 
Ahora, la reforma facilitada en el tiempo, dificultada en el 
procedimiento. — La llave en poder de la minoría. — La 
reforma debe ser articulada desde su iniciación, — La se- 
gunda ratifica por sí o por no. — El plebiscito suplido ven- 
tajosamente por esta ratificación. — La reforma será par- 
cial, como la realizan los pueblos de instituciones eb ta- 
blee. — Análogo método de revisión en Chile y Estados 
Unidos. — Peligro de la Constituyente con facultades ilí* 
raitadas de revisión. 

i 

El propósito de salvar una crisis y determinadas 
conquistas institucionales ha obligado a introducir no- 
vedades en la Constitución, que sólo el tiempo, po- 
niéndolas a prueba, ha de confirmar como buenas. Y 
la experiencia suele dar buenos chascos a los provee- 
tistas ambiciosos. 

Reflejan esta hesitación las disposiciones sobre re- 
visión constitucional. La Constitución de 1830 prestó 
uno de sus mejores servicios al dificultar considerable- 
mente su reforma. Hoy la evidencia de que en distin- 
tas épocas habría sido modificada para saciar apetitos 
de mando, especialmente para arrancar el artículo que 
prohibe la íeelección presidencial, cuya subsistencia 
ha obligado a los prepotentes a poner tiempo de por 
medio y a buscar sucesor, infiel salvo excepción conta- 
dísima. Y con ese tiempo ganado, se han facilitado las 
resistencias contra las prolongadas dominaciones per- 



[1841 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



solíales, emanen estas resistencias de republicanismo 
sincero o de otras ambiciones contrariadas. 

Vanos doctrinarismos habían pretendido que esas 
disposiciones lesionaban la soberanía de la que pre- 
cisamente salvaban un jirón, por la dilatona obligada! 
El tiempo es lo único que no pueden suprimir nues- 
tros prepotentes, porque sólo lo son por un día, y 
por eso no fue sin violencia que nos decidimos a su- 
primir el trámite a través de las tres legislaturas que 
debían intervenir según la Carta de 1330, en el pro- 
ceso de la reforma; pero las innovaciones en la or- 
ganización del Ejecutivo eran tan considerables, ha- 
bían sido tan criticadas, que era razonable prever que 
de tal régimen se pudiera salir en un período relati- 
vamente breve. 

Las reformas futuras podrán hacerse mediante dos 
legislaturas* Con haberse acortado así el trámite, to- 
davía se da mayor garantía de tiempo que la que te- 
níamos después de la reforma constitucional de 1912. 
Según ésta, una vez declarada por la Legislatura or 
diñaría la necesidad de la revisión, correspondería de 
inmediato la convocatoria de una Convención Nacio- 
nal Constituyente, Es cierto que después vendría un 
plebiscito a íatificar la obra, pero esta garantía es in- 
ferior a la ratificación por una nueva legislatura, en 
Cámaras separadas y electas con el conocimiento po- 
pular del proyecto de reforma, 

II 

Imposibilitados de blindarla con más garantía de 
tiempo, la nueva Constitución ha sido asegurada con- 
tra torpedos reformistas y ambiciones impacientes, 

[185] 

15 



MARTIN C MARTINEZ 



requiriendo, ají para la iniciación como para la rati- 
ficación, el voto conforme de los dos tercios del tota] 
de los miembros de que se componga cada Cámara. En 
lo demás, el procedimiento se sujetará a las reglas es- 
tablecidas para la sanción de las leyes, esto es, a la 
deliberación y votación en Cámaras separadas. 

Así, sólo podrá prosperar una nueva reforma en el 
caso de que ios grandes partidos se pusieran nueva- 
mente de acuerdo, o en el de abstención de uno de 
ellos en dos legislaturas sucesivas, o de dividirse > 
continuar esa división en las dos legislaturas, con caí- 
das persistentes a la reforma de parte de una de la» 
fracciones. Tratándose de la ley fundamenta], que ee 
como el pacto social — y en este caso fue de verdad 
un pacto, — es justo darle esa estabilidad y entregarle, 
puede decirse, la llave de la reforma a la oposición 
Sólo una veleidad reformista puede hacerle perder e§« 
ta base de estabilidad constitucional 

III 

La garantía ha sido todavía reforzada por la acia* 
ración de que cuando la Legislatura llamada a ratifi- 
car las reformas, dejase transcurrir su período sin ha- 
cerlas, aquéllas se tendrán por no propuestas. Tanto 
aquí como en Chile, que tiene un sistema anáiogo de 
revisión, se ha descorrido la pretensión de revivir ini- 
ciativas reformistas provenientes de alguna legislatura 
anterior y abandonadas por las legislaturas siguientes, 
por falta de ambiente, o por haberse extinguido los in- 
tereses o corrientes que las provocaran. La reforma, 
en virtud de la disposición comentada, no puede en 
adelante consumarse, si no subsiste continuadamente, 



[186] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCIOX 



en el transcurso d« dos legislaturas, la opinión mi- 
sionista. Si se ha abierto un paréntesis, revelador do la 
inseguridad o inconsistencia de la reforma, el procedi- 
miento deberá empezar de nuevo. 

IV 

Bajo otra faz el nuevo sistema de revisión es muy 
superior al de la Constitución de 1830 y al de la re- 
forma de 1912. El defecto capital de uno y otro era el 
de abrir la puerta a revisiones ilimitadas. Muy difí- 
cil, muy restrictiva la Carta de 1830; pero, franquea- 
do el primer paso, la legislatura a la que correspon- 
diese la última instancia, tenía facultad para trans- 
formar las instituciones fundamentales de la cruz a 
la fecha. Y lo mismo sucedía con el sistema de la 
Constituyente especial, salvo la formalidad del ple- 
biscito. Una y otra solución admitían la posibilidad 
de mudar de Constitución totalmente, de enmendarlo 
y cambiarlo todo. Era la concepción propia de los 
países que se organizan por primera vez, o que cam- 
bian revolucionaria y radicalmente el régimen políti- 
co; mientras que en los que ya han establecido sus 
instituciones primordiales, el procedimiento es muy dis- 
tinto. Ni en Estados Unidos, ni en Francia, ni en la 
Argentina, ni ahora ya en el Brasil, ocurre que la re- 
forma pueda hacerse de cabo a rabo, o de punta a 
punta. Lo deseable de revisar son determinados artícu- 
los, tal o cual institución, tal disposición concreta; y 
nunca convendrá que exista un poder — llámese Cons- 
tituyente o como fuere — que se ponga a planear una 



[187] 



MARTIN C. MARTINEZ 



constitución totalmente, como si trabajase sobre mate- 
ria virgen y pudieran plasmar el pensamiento político 
creador nuevos Moisés, Solones o Licurgos. 

Por eso los Estados Unidos califican de enmiendas 
a las reformas de la Constitución, — ni reformas se 
las llama. Son correcciones a la obra permanente, que 
no debe tocarse en todu lo demás. En adelante no po- 
drá nuestro legislador ordinario afiimar de un modo 
vago y general que el inteiés nacional aconseja la re- 
forma de la Constitución. Con una declaración seme- 
jante, ya no habilitará a la siguiente Legislatura o 
Constituyente a hacer mangas y capirotes, y no se 
encontrará el país con que todas sus instituciones es- 
tán, de la noche a la mañana, en tela de juicio. Las 
reformas futuras tienen que nacer articuladas, tal y 
cual han de incorporarse, pasadas dos legislaturas, al 
Código fundamental. Imposible lanzar a la sociedad 
con ideas imprecisas, mediante generalidades orato- 
ria* y declamaciones, sin saber a dónde se va real- 
mente, — puede ser a cosas muy diferentes de las que 
imaginaba el propio iniciador, ya que serán tal vez 
otros hombres los que harán la reforma y en circuns- 
tancias que casi nunca pueden preverse. Ni uno solo 
de los que votaron la apertura de la revisión en 
1912 sabía que era para iniciar la aventura del Co- 
legiado. 

Esa declaración vaga de aconsejar el interés gene- 
ral la reforma constitucional, facilitaba arrancar los 
votos de los legisladores. El voto no era para hacer la 
reforma en el momento: allá se verá lo que dentro de 
uno o dos años se proyecte: pueden surgir ideas bue- 
nas! Y quién va a creer que el Código vigente sea per- 



[188] 



I 

ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



fecto, que por este lado o el otro no reclame útiles 
retoques? 0 se tentaba por lo impreciso de la reforma 
a iniciar, o la Cámara aprehensiva del porvenir, se ce- 
rraba a la banda, y de miedo de que todo se pudiera 
poner en cuestión, se negaba hasta para las reformas 
útiles y en las que todos podrían ponerse de acuerdo. 

Así iba a sucedemos en adelante. Una nueva revi- 
sión abierta sin restricciones, podía derogar el voto 
secreto, la representación proporcional, la no reelec- 
ción presidencial, volver al presidencialismo absorben- 
te, o a los proyectos de colegiado. Ante ese peligro, 
la actitud previsora sería la de rechazar toda inicia- 
tiva de revisión, siempre que declarada su necesidad, el 
poder constituyente no tuviera valla alguna. Distinta 
cosa será con la proposición de reformas concretas, so- 
bre tal detalle, sobre determinada cuestión, cuyo al- 
cance puede cada uno apreciar desde luego, y cuya 
enmienda para nada comprometerá los principios, las 
conquistas, las instituciones que haya interés en de- 
fender. 

V 

Proyectadas concretamente las reformas* o más bien, 
las enmiendas, y votadas por dos tercios de votos del 
total de los miembros de que se componga cada Cá- 
mara, quedarán sujetas a ratificación por la siguiente 
Legislatura, la que deberá aceptarlas también por el 
voto conforme de los dos tercios y en los mismos tér- 
minos en que hayan sido propuestas, sin hacer alte- 
ración alguna. Sólo así se tendrán por ratificadas: si 
las enmiendas sufriesen la más pequeña alteración, aun> 



[180 3 



MARTIN C MARTINEZ 



que reuniesen los dos tercios, ya no se tendría por 
hecha la ratificación: quedarían como simples propo- 
siciones para ser sometidas a la siguiente Legislatura. 
Ha de haber dos momentos sucesivos de la vida nacio- 
nal en que los representantes de los dos tercios del elec- 
torado estén conformes en la reforma, sin variar una 
coma. Esta exigencia puede parecer rigurosa, pero 
cualquiera se da cuenta de que la alteración de un 
detalle varía el alcance y sentido de una ley* o que 
sus partes complementarias o correctivas suelen ser 
las que hagan la ley aceptable. La ratificación plena, 
mediante el asentimiento de una asamblea deliberante, 
por dos tercios de votos, con sanciones en Cámaras 
separadas, es superior a la del plebiscito. Este suele 
resultar una formalidad y producirse en una votación 
más o menos regular, por sí o por no. Aquí también 
la segunda votación será a tomarlo o dejarlo, pero 
mediante el debate ilustrativo, al que trascenderá la 
opinión del país, siempre que se haya tratado de una 
enmienda de importancia. 

VI 

Tiene todavía otra ventaja este sistema, y es que el 
Cuerpo Legislativo gozará de todo el tiempo que dura 
una Legislatura para hacer o no la reforma, pulsan- 
do el momento conveniente, anticipándola, o retardán- 
dola. Algo sabemos de esa ventaja los que hemos de- 
bido hacer la revisión bajo el apremio de términos 
cortos y fatales, que imponían concesiones a lps inte- 
reiee previtant** ! 



[WO] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



VII 

En lo esencial el nuevo artículo ha sido tomado de 
la letra y espíritu de la Constitución chilena, después 
de la reforma que esta parte de la Carta trasandina 
sufrió en 1882, pero además del parentesco honroso 
con la república que más pronto hizo vida regular 
en la América del Sud, el abolengo puede remontarse 
hasta la Constitución de Estados Unidos. La reforma 
aquí puede nacer por iniciativa de los dos tercios de 
los Estados, y mediante su petición, el Congreso Na- 
cional convocará una Convención. Pero este método 
no se ha usado jamás: las contadas reformas que ha 
sufrido la Constitución de Filadeifia han sido intro- 
ducidas por otro método permitido, igual en el fondo, 
al aquí ahora adoptado: el Congreso, por los dos ter- 
cios de sus miembros, redacta las enmiendas, y se tie- 
nen por aceptadas luego que sean ratificadas tal y 
cual por las legislaturas de los tres cuartos de los Es- 
tados. Esta ratificación por las legislaturas locales, po- 
sible en una república federal, es sustituida en nues- 
tros países unitarios, Chile y el Uruguay, por la rati- 
ficación de la siguiente Legislatura. 

La convocación de convenciones especiales es el 
método predominante para la reforma de las constitu- 
ciones de los Estados de la Unión. Existen allá razo- 
nes especiales: se dice que a las Convenciones van es- 
pecialistas, contraídos a la tarea y comúnmente excluí- 
dos de las legislaturas ordinarias. Nada de eso pasa 
entre nosotros* donde como se ha visto, constituyentes 
y legisladores resultan los mismos frailes sin distintai 
alforjas, que justificaran el gasto y molestias impues- 
tas par* la elección y el funcionamiento de tina Lejís- 



[191] 



MARTIN C. MARTINEZ 



latura Constituyente especial. La idea de la Conven- 
ción se remonta a las épocas en que la tarea era de 
hacer constituciones completas, y es una dificultad 
para las reformas modestas, no peligrosas e indiscu- 
tiblemente útiles. 

Este sistema de las reformas parciales es el que si- 
guen los pueblos constituidos: los Estados Unidos han 
introducido diez y seis enmiendas,» pero las once pri- 
meras nacieron con la Constitución: fueron las correc- 
ciones reclamadas por los Estados que iban a formar 
la Unión, para aceptarla. Después la Constitución se 
enmendó, durante la segunda presidencia, respecto de 
la forma de elegir Vicepresidente; y permaneció sin 
ser tocada absolutamente sesenta años, hasta que, ter- 
minada la guerra de secesión, hubo necesidad de agre- 
garle las enmiendas 13 y 14, a efecto de asegurar los 
resultados de la gran lecha. Ultimamente ha sido re- 
formada la Constitución para hacer posible el impues- 
to a la renta. Francia, tan fértil antes en materia de 
Constituciones, una vez dictadas en 1875 las leyes 
constitucionales que organizaron la tercera república, 
ha sentido, puede decirse, el horror a las innovaciones 
constitucionales; y aquellas leyes sólo han sido toca- 
das, para trasladar los poderes públicos de Versailles 
a París y para hacer intangible la forma republicana. 

La Argentina ha reformado la Constitución sólo en 
detalles, para aumentar el número de ministros que 
había sido materia de una disposición constitucional, 
demasiado previsora, a fe; para poder aplicar derechos 
de exportación; y ahora se discute si el impuesto a la 
renta no ieclama, como en Estados Unidos, la reforma 
del artículo según el cual el impuesto ha de ser igual 
y propojcional. 



[192] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



Suiza ha reformado su Carta Federal, siempre por 
convenciones, para abolir y restablecer o hacer mate- 
ria de legislación cantonal la pena de muerte, para 
instituir el monopolio del alcohol o de los ferrocarriles 
y otras medidas menos trascendentes. Pero lo que es 
posible en un pequeño Estado, tan avezado a las prác- 
ticas democráticas y al gobierno directo, ¿cabría in- 
tentarlo en un país como el nuestro? ¿Es dable provo- 
car todo el movimiento político que reclama la elección 
de una Constituyente y el plebiscito, para alguna me- 
dida interesante, pero que no afecta fundamentalmen- 
te a la organización nacional? De aquí que sólo se 
haya pensado en reformar la Constitución "para salvar 
la patria* 1 , para casos inmensos y cosas que después se 
ve que no se pueden hacer, o que, hechas, resultan una 
enormidad. Indicada la reforma dentro de los requi- 
sitos consagrados para dictar las leyes comunes, pero 
con mayores garantías de tiempo y de votos, las modi- 
ficaciones no trascendentales podrán llevarse a cabo; 
y las grandes reformas maduradas por el país, tam- 
bién. Mas ninguna revisión cabrá sin fines declarados, 
sin preceptos clara y precisamente articulados, ningu- 
na que pueda venir a plantear cuestiones imprevistas 
o a remover de arriba a abajo la organización social y 
política. 



[193] 



XX 



LA IGLESIA Y EL ESTADO 



La separación se ha efectuado con espíritu conservador. — 
Mezquindad del asunto de la propiedad de los templos. — 
El patrimonio ecle&iástico. 

Sale del marco de las reformas generales, todas 
tendientes a modificar las relaciones de los Poderes 
públicos, la que consagra esta separación. Reforma tan 
eminentemente liberal, la verdad es que fue presidida 
por un espíritu conservador. 

La separación en cuanto podía interesar la concep- 
ción laica del Estado, de hecho estaba consumada, no 
9ÓI0 por la más amplia libertad para todos los cultos 
sino porque el católico no contaba con otro favor espe- 
cial que una asignación en el piesupuesto, tan pequeña 
que los fieles se han dado el lujo de doblarla, antes de 
entrar en vigencia la nueva Constitución. 1 

Inscripción de nacimientos, matrimonio civil obli- 
gatorio, secularización de cementerios, escuela laica, 
todo tiene ya larga existencia. Si algunos pueden ser 
amenazados en su libertad de conciencia en el derecho 
de dirigir la educación de sus hijos y de abrir escue- 
las, son hoy precisamente los católicos. Un jacobinis* 



1 El éxito de la colecta católica parece un resultado de 
la supresión de la subvención oficial y confirmar lo que siem- 
pre ss ha dicho de la falta de iniciativa de las instituciones 
protegidas, en contraste con la actividad y la energía de las 
libradas a su propia suerte, lo mismo en la induatna que en 
este plano di los valorea morales 



r 194 ] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



mo de parada pretende compensar ante las multitu- 
des, a las que supone demasiado ingenuas, su falta de 
respeto a las libertades todavía en litigio, como la li- 
bertad política, por el extremismo — el maximalismo, 
diríamos ahora — en materia de creencias religiosas. 

La Iglesia Católica ha dejado de significar peligro 
alguno para la causa liberal Basta el ambiente cientí- 
fico y literario para asegurar y robustecer el progreso 
de las ideas desprendidas de toda influencia dogmáti- 
ca. Al contrario, nuestro problema social puede ser la 
fundament ación de una regla moral que ejerza su im- 
perio sobre conciencias que ya no tiemblen ante las 
sanciones de ultratumba, ni temen que el ojo de Dios 
penetre sus pensamientos recónditos y no siempre pu- 
ros. La exigua dotación, si contrariaba en principio 
al espíritu liberal, no le repugnaba mayormente, ni a 
la juventud universitaria, que hace rato se había ente- 
rado de algunas pequeñas derogaciones de ese orden. 
Por ejemplo, que el Estado protestante de Nueva York 
ha subvencionado con 300,000 dólares anuales institu- 
ciones católicas, a título de ayudar a la beneficiencia 
privada, y un poco, según Bryce, para atraerse los su- 
fragios de los irlandeses. 

Si por el lado del liberalismo la situación estable- 
cida por la Constitución de 1830 podría prolongarse 
sin ningún apremio, no sucedía lo mismo para los que 
entendíamos que la separación debía hacerse con la 
consideración que merece la religión que gobernó los 
primeros actos de nuestra existencia, santificó los al- 
bores de la nacionalidad y ante cuyos altares Be pos- 
tran nuestras hijas, nuestras esposas y nuestras ma- 
dres. 

La iglesia nacional ha reconocido temprano que »u 
roino no es de este mundo. No pretende ejercer in- 



[ 195 j 



MARTIN C MARTINEZ 



fluencia política. Ningún régimen se siente amenazado 
por ella. Algún conato de partido católico es más bien 
estimulado por hostilidades recientes que han partido 
del círculo gobernante. 

El sentimiento religioso inspira muchas conciencias, 
en las cuales es insistituihle como disciplina de la 
vida. En vez de la empresa vana de proscribirlo, hay 
que apreciarlo como factor del orden social y consue- 
lo moral y material de tantos infortunios. 

Entretanto el radicalismo hirsuto había anticipado 
la tesis de reivindicar los tempJos como propiedad na- 
cional, confundiendo lastimosamente las co^as. Por- 
que los edificios levantados para el culto han sido res- 
petados en todas partes y lo que ha sido materia de 
reinvidicaciones ha sido el dominio secular de la Igle- 
sia, que en la República parece que empieza a for- 
marse recién, precisamente, el día de la separación. 

La ley de Waldeck Rou^eau, no sólo puso los tem- 
plos bajo la dirección de Ilis asociaciones culturales, 
sino los mismos bienes civiles de las congregaciones, 
exigiéndoles puramente la constitución de la asociación 
en los términos de esa ley; y fue la resistencia a orga- 
nizarse juiídicamente, resistencia inspirada por un 
pontífice que no se llamaba León XII L, lo que produjo 
el conflicto y la ocupación. 

Aquí, donde la Iglesia no tiene dominio privado 
que merezca ese nombre. — y menos formado por el 
Estado — lo único que pedía ponerse en cuestión era 
la propiedad de media docena de templos, sin otro 
destino posible por su significado histórico, ya que 
no por su valor artístico. 

Por pequeña que fuera la cuestión material, era 
grande, sin embargo, para el sentimiento religioso; 



[106] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



y convenía, como si se tratase del voto o de la autono- 
mía aprovechar aquella Asamblea Constituyente, llo- 
vida del cielo, para resolver el asunto y prevenir el 
golpe de mal gusto con que se amenazaba. 

Tengo para mí que nadie estaba interesado en dar- 
lo* La separación, con respeto de los bienes de la 
Iglesia y exención de impuesto a los templos, fue 
propuesta por uno de los partidos, que no tiene incon- 
veniente y antes se jacta de haber asumido esa inicia- 
tiva. Tal vez, dueño del campo, comprometido por de- 
claraciones jacobinas imprudentes, el otro partido hu- 
biera tenido dificultades internas para sancionar, por 
inspiración suya, la separación, en la forma tranquila 
y respetuosa en que va a consumarse, — como no se 
ha realizado en ninguna parte, aceptada y votada por 
constituyentes católicos de gran autoridad moral, y 
entre ellos un distinguido sacerdote, que adhirió ex- 
presamente. Pero e3 la verdad que en las negocia- 
ciones del acuerdo, si bien hubo alguna tentativa de 
obtener compensación por esta solución, no medió po- 
sitiva resistencia; y tengo para mí que la cláusula les 
significó una dulce violencia a los hombres políticos y 
de mundo que intervenían, preocupados de otros inte- 
reses que los celestiales. 

Nada se ha hecho fuera del derecho común» Los 
templos no fueron nunca propiedad del Estado, pues 
la Iglesia, como lo demostró bien el doctor Gustavo 
Galhnal en su folleto y en su discurso de la Constitu- 
yente, era persona jurídica, jamás confundida con el 
Estado, según la legislación metropolitana, bajo cuya 
vigencia surgió la Iglesia Nacional. 

La dispensación de impuestos es análoga a las exen- 
ciones que nuestras leyes ordinarias consagran para 



[197] 



MASTIN C MARTINEZ 



tantos edificios levantados con f inea de cultura. La ley 
norteamericana de 1913, creando el impuesto general 
a la renta, exceptúa a todas las corporaciones o aso- 
ciaciones organizadas con fines religiosos, caritativos, 
científicos o educacionistas, cuando ninguna parte de 
la renta neta de ellos se distrae en beneficio de algún 
tenedor de acciones o individuo. 

Lo único extraordinario ha sido consagrar la exen- 
ción en la ley fundamental, por razones análogas a las 
que se han tenido para incorporar la legislación del 
sufragio, librada en todas partes a las leyes ordina- 
rias» Aquella Constituyente iba a entregar su obra a 
una mayoría que no era la suya y justo era que garan- 
tiese su incolumidad. 

Uno de los errores en que incurrían los que comba- 
tieron la reforma constitucional era no ver que si ella 
no se hubiese realizado, con las imperfecciones necesa- 
rias de una transacción, según el partido y el punto de 
vista del crítico, en seguida del fracaso de esta refor- 
ma hubiese venido otra iniciativa reformista. ¿Quién 
habría sido mayoría en la nueva Constituyente y cuá- 
les habrían sido las ideas y preocupaciones dominan- 
tes? 

Muchos buenos y sinceros católicos, creyentes del 
milagro, opinaron, sin embargo, que éste suele no re- 
petirse, y votaron la separación, con tacto que no 
amengua, por cierto, el ardor de su fe; y dieron así a 
la opinión católica, la noción de que la separación 
no es una medida agresiva, sino acto de verdadera 
tolerancia. 



[198] 



í 



XXI 

CLAUSULAS TRANSITORIAS 

Una Constitución, ley suprema de la organización 
nacional, no debiera tener sino preceptos generales y 
permanentes. Sólo podría hacer excepción alguna cláu- 
sula transitoria para eslabonar las fechas, como su- 
cedía en nuestra Carta de 1830, dictada bajo la inspi- 
ración de los días puros en que la patria surgió a la 
vida de las naciones» Pero no siempre es tan diáfana 
y despejada de ambiciones, intereses y pasiones la at- 
mósfera con que se incuba una Constitución, y no lo 
ha sido, sin duda, aquella en que se pactó la nuestra 
de 1917. 

Hay en su texto dos órdenes de disposiciones tran- 
sitorias. Las primeras son para vedar a una personali- 
dad prepotente el acceso próximo al Ejecutivo, en 
cualquiera de sus ramas, acordando al efecto a los Di- 
rectorios de los partidos el derecho extraordinario de 
vetar candidatos al Consejo de Administración. Las 
segundas acuerdan a la actual Legislatura el derecho 
de constituir el Poder Ejecutivo, de balde, como régi- 
men permanente, se instituye la elección popular. 

El primer orden de disposiciones transitorias con- 
templa una legítima prevención popular y no será esta 
Constitución la única que lo haga. En la Asamblea 
francesa del 48, uno de los constituyentes propuso que 
se inhabilitase para ejercer la Presidencia de la Re* 
pública a los miembros de las familias que habían rei- 



[199] 



MARTIN C MARTINEZ 



nado en Francia. Se sentaba en aquella Asamblea Luis 
Napoleón y otro representante, embarazado, a fuer de 
buen doctrinario, de votar disposiciones personalísi- 
mas, exclamó: "Aquí quien podría explicarse es el 
Príncipe V\ Obligado así, Luis Napoleón subió a la 
tribuna y al formular su protesta lo hizo tan mal, que 
el iniciador de la enmienda manifestó que después de 
haberlo oído se daba cuenta de que el Príncipe no im- 
portaba peligro alguno, entre la hilaridad de los cir- 
cunstantes» Luis Bonaparte, Presidente primero y Em- 
perador en seguida, pudo decir, como nadie, que ríe 
bien quien ríe el último. 

Menos devota de los principios universales, la ter- 
cer república reformó la Constitución, por ley de agos- 
to de 1884, al efecto de establecer esa inhabilitación 
para los miembros de las familias que han reinado en 
Francia; y entonces no ha de creerse que exista nada 
de vergonzoso en una inhabilitación transitoria, para 
quien en nuestro país ha ejercido un poder superior a 
los poderes monárquicos y con una duración que se 
aproxima más a la de éstos que a la de los mandatarios 
de la república. 

El otro género de disposiciones transitorias ha sido 
también una necesidad de la transacción. Ganada por 
un partido la mayoría de la Asamblea Legislativa, que 
tenía el cometido de nombrar Presidente de la Repú- 
blica, ese partido ganancioso no estaba dispuesto a 
correr de nuevo la carrera, y habría preferido precipi- 
tar la crisis pendiente sobre la ratificación de la refor- 
ma constitucional. La disposición transitoria evitaba 
este grave conflicto al país, sin dar cosa que no estu- 
viera ya tomada. "Se quita (al exigir ocho años para 



[200] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



la reelección) pero no se pone rey 1 *, se dijo en la Cons- 
tituyente. No será tampoco la nueva Constitución la 
única obligada a concesiones de esa clase. La del Bra- 
sil adopta también la elección populai para la desig- 
nación de Presidente de la República, pero hubo de 
exceptuar la primera elección, que fue cometida, como 
aquí, al Congreso. 

Y aun aquella Constitución proyectada por 
Washington* Hamilton, Franklin, Madison, por lo más 
puro y elevado que tenían las colonias de Norte Amé- 
rica al emanciparse, para hacer la Unión, tuvo nece- 
sidad de incorporar la cláusula, que sólo pudo borrar- 
se por la más terrible guerra civil, según la cual los 
Estados que no tenían la vergonzosa institución se 
obligaron a devolver los esclavos fugados. 

Es cierto que tal ejemplo revela que la transacción 
aplaza la crisis, no siempre la conjura, y frecuente- 
mente reclama de las partes que en el tiempo ganado 
se preparen a modificar la situación, aunque sea a fa- 
vor de nuevas transacciones. Eso no desmerece a los 
que no pudiendo resolver el problema según el postu- 
lado mejor, han aceptado aplazarlo momentáneamente. 
Introducir cláusulas de excepción en favor de persona 
o grupo es vituperable; pero no lo es la transacción 
desinteresada con hechos prevalentes como medio de 
hacer posibles reformas soluciones benéficas que de 
otro modo fracasarían. 



FIN 



[201] 



APENDICE 



EL PRIMER BIENIO DEL CONSEJO NACIONAL 

COMO HA FUNCIONADO LA INSTITUCION 

Al terminar el primer bienio del Consejo Nacio- 
nal, recordando que el doctor Martín C. Martínez 
antes de ingresar a dicho cuerpo había emitido jui- 
cio al respecto, nos dirigimos a él solicitando lo ra- 
tificara o rectificara, según los resaltados de la ex- 
periencia a que 41 mismo había contribuido con tan 
inteligente laboriosidad y tan sano afán por el bien 
público. 

El ilustre compatriota ha accedido a nuestro deseo 
en la forma siguiente: 

La dirección de "Diaiio del Plata" me ha pedido que 
habiendo yo escrito algunas impresiones sobre la ins- 
titución del Consejo Nacional, antes de su inaugura- 
ción, exteriorice ahora la que mantenga, después de 
haber tenido ocasión de verla por dentro. La ilustrada 
dirección, al dirigirse a un ciudadano que ha formado 
parte de la corporación, no lia de inquirir sobre las so- 
luciones que hayan recibido los problemas de gobierno 
allí ventilados, soluciones controvertibles casi siempre. 
Aunque, como miembro de la minoría, tendría más li- 
bertad, algo se resentirían mis opiniones de aquella in- 
tervención y del espíritu del cuerpo. 

Diré por eso lo absolutamente indispensable sobre 
el fondo de la tarea y me ocuparé especialmente de la 
organización del trabajo en la nueva entidad guber- 
nativa, de su manera de tratar los negocios, de sus 
relaciones con el otro departamento ejecutivo y de la 
Asamblea General y su rol general en el gobierno. 



[205 ] 



MARTIN" C MARTINEZ 



Método de Trabajo 

L03 que pusimos mano en el arreglo constitucional, 
aunque muy convencidos de que el nuevo régimen no 
sería inferior al antiguo, teníamos reservas respecto 
del Consejo, dada la novedad de la institución, los vati« 
cinios sobre su funcionamiento torpe e incongruente y 
los conflictos que desencadenaría el monstruo de las 
dos cabezas. 

Para el juicio público que había de formarse sobie 
la novísima institución ha sido una circunstancia feliz 
c=e gran desastre que se le vaticinó. Es cosa que olvi- 
dan los adversarios al juzgar un hombre o una institu- 
ción: cuando se pronostica la calamidad, el resultado 
mediocre ya es triunfo, "E'pur si muove"' será siem- 
pre la demostración más acabada de la verdad del mo- 
vimiento Absurdo, se dijo, un gobierno de nueve y 
para peor, integrado con minoría, las que, según la 
buena doctrina de la unidad, deberían continuar pros- 
criptas "in eternum" del Ejecutivo, Se irían sendas 
sesiones en pro\eer trámites, en cualquier minúsculo 
asunto, por el enredo de las opiniones en los cuerpos 
deliberantes. Que abarcase la administración, en sus 
numerosísimas y complicadas exigencias un presidente 
santo y bueno: pero como haría ese esfuerzo prolífero 
de atender la cincuentena de asuntos diarios de un cuer- 
po heterogéneo no solidarios sus miembros, hasta con 
propósitos y opiniones antagónicos. Y sobre todo, par- 
tido el Ejecutivo en dos el choque era inminente y 
había de ocurrir, sino todos los días, al menos con fre- 
cuencia alarmante para la tranquilidad de un país que 
tan hermosas siestas estaba acostumbrado a echar en 
brazos dri unicato. 



[208] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



Los mismos colegialistas integrales temieron de estas 

perspectivas, — como que no por su agrado fueron al 
Consejo mixto; — y han quedado en el reglamento dra- 
conianas disposiciones para cerrar la discusión, para 
resolver sobre tablas, de las que no hubo nunca que ha- 
cer uso, además de un pacto disciplinario archivado 
igualmente desde los primeros días, 

A ese mismo temor respondió en gran parte la con- 
servación de los ministros del Consejo. Sin desconocer 
que su concurso inteligente facilita la tarea, algunos 
constituyentes opinábamos que los ministros formaban 
doble juego con los consejeros y dificultarían a éstos 
la comunicación directa y frecuente con las Cámaras 
y las comisiones parlamentarias; mientras los colegia- 
listas puros veían en el Ministerio un medio de man- 
tener la unidad administrativa y hasta creían que para 
la generalidad de los negocios su misión sería mas 
importante que con la Presidencia: El Consejo decían, 
por su composición, no podría ocuparse de tanta mi- 
nucia y deberá delegárselas. . . Pero ¿cómo hacer la 
clasificación, qué es lo importante, y cuál lo despre- 
ciable en los asuntos del Estado? La destitución, la 
postergación misma de un escribiente se torna asunto 
grave, porque nunca es baladí la injusticia irrepara- 
ble, y si se repitiese, por móviles políticos o por inte- 
rés de otro orden, denunciaría un factor perturbador 
de la administración. Lo mismo una demasía en el 
cobro del impuesto o cualquier otro detalle; y malo 
será el Gobierno que, absorto en grandes ideales, los 
más destinados al fracaso, por imposibilidad de medios, 
descuidase esta engorrosa tarea diaria que va formando 
la trama administrativa. 

La minoría, ajena a la designación de los ministros 
menos podía aceptar tal delegación y se interesó desde 



[203] 



MARTIN C. MARTINEZ 



el primer momento por un método de trabajo que per- 
mitiera al Consejo verlo todo sumariamente, sin que 
por esto dedicase sendas e interminables sesiones a 
asuntos insignificantes en sí mismos. 

Tal vez la obstrucción hubiera ocurrido de prevale- 
cer el primitivo proyecto de reglamento. Copiando el 
procedimiento antes acostumbrado, el Ministro concu- 
rriría el día del acuerdo, daría cuenta y propondría 
la resolución respectiva en cada caso, método pasable 
cuando despachaba el Presidente con un secretario de 
su absoluta coníianza y i evo cable en todo momento. 
Salvo uno que otro apunto aquel despacho era la firma 
de cañera. Las intci vene iones presidenciales escasas y 
las más motivadas por el ejercicio del patronato polí- 
tico, la pio\isión de los empleos. Pero ¿cómo podrían 
despacharse cuarenta, cincuenta, setenta asuntos gran- 
des y chicos, solicitados a I03 nueve consejeros de 
improviso, sobre tan diversos puntos de vista? 

El problema se simplificó, primero, dividiendo el 
Consejo en tres comisiones (como son nueve los conse- 
jeros el aumento de comisiones no hará más que du- 
plicar los nombi armenios! que atienden a los cuatro 
ministerios, con participación en las tres de miembros 
de lo«5 dos partidos; y segundo, repartiendo dos días 
antes, tanto a los miembros de la comisión como a los 
demás conséjelo?, las resoluciones proyectadas y un 
pequeño extiacto de los asuntos en las que van a recaer. 

El expediente cnginal queda en secretaría a disposi- 
ción del consejero que desee consultarlo 

La orden del día llega a la deliberación pasando por 
el tamiz de la comisión respectiva, la que habrá apar- 
tado lo que requiera mayor estudio y podrá proponer 
modificaciones a las íesoluciones proyectadas por el 
Ministro, y nadie seíá tomado de sorpresa. La incohe- 



[208 ] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



renda, la anarquía de opiniones, la dificultad de uni- 
formar los votos para una decisión, ocurien cuando 
ésta ha de improvisarse; y la experiencia de dos años 
ha confirmado que en los asuntos corrientes las desin- 
teligencias son la excepción., mediante esta depuración 
previa. La sesión se apiovecha íntegra en dilucidar 
los asuntos dudosos, y ni lo grande ni lo chico, ni lo 
difícil ni lo fácil, que a veces no lo ess tanto, escapa 
a la mirada del cueipo. 

Naturalmente que en la preparación mucho queda 
librado al criteriu ministerial y por eso tal vez fuera 
mejor un sistema en el cual los consejeros pusieran las 
manos en la misma masa. Con todo, esta fiscalización 
por nueve personas de distinta procedencia, vinculación 
y Ccirácler es de otio modo piolija y ofrece otras garan- 
tías de la ejercida por un Presidente con el peso, la 
responsabilidad y las atenciones del gobierno entero. 

Tanto en los que nos tocó estar dentro como en lo 
que lo han obseivado desde el tendido, y aún en los 
adversarios irreductibles, la impresión se ha modifica- 
do favorablemente, y se reconoce que en los dos pri- 
meros años de su niñez, el bicéfalo no ha marchado 
peor que las demás criaturas de su especie, ya que el 
gobierno no es precisamente el íeinado de las cosas 
bellas y perfectas, y se ha llegado a decir que es un 
éxito cuando no va del todo mal. 

Tan debe ser así que "La Mañana", en el artículo 
dedicado a la renovación, junto con alguna benévola 
apreciación sobre mi persona, que mucho agradezco, al 
formular su previsto juicio sintético, sobre la institu- 
ción, acaba de decir qus no ha valido para hacer nada 
magno, pero que las cosas chicas, las ha hecho bien. . . 

Ese fallo de tan ilustrado como empedernido adver- 
sario satisface a los pedestre* y desconfiados de los 



[ 209 ] 



MARTIN C MARTINEZ 



gobernantes que creen que el mundo los espera ansio- 
sos para continuar andando No son cosas del todo 
desdeñables, por ejemplo, la provisión pasablemente 
acertada y justa de los empleos públicos, la atención de 
las numerosísimas personas que tienen que ver con la 
administración, la reglamentación cuidadosa de las le- 
yes, que se restituva el excedente de íondos girados, el 
economizar gastos eventuales, vetar pensiones gracia- 
bles acordadas por centenares, procurar que un año 
siquiera se cerrase sin déficit o gestionar alguna mo- 
deración de las tarifas del Central, 

Era la regularidad misma del movimiento adminis- 
trativo la que se temía comprometida, y por eso res- 
pondo en primer termino a la investigación del "Diario 
del Plata", recordando los sencillos medios por los cua- 
les se ha obtenido que el monstruo, camine con más 
regularidad que la Presidencia, pues, no hay ausencia 
ni falta que impida., un solo día al cuerpo reunirse, y 
la gran mayoría de las reuniones se ha celebrado con 
la concurrencia de todos los miembros. 

Relaciones con la Asamblea 

Ya dije que no me corresponde juzgar la actuación 
del Consejo durante el corto tiempo en que he formado 
parte de él, aunque tendría alguna libertad de ha- 
cerlo, pues como miembro de una minoría no me al- 
canza sino pequeña porción de las espinas o de los 
laureles. Puedo al menos agregar qué cosas de magni- 
tud se han abordado, pero que esas no son nunca, de 
realización fácil y breve en ninguna situación y menos 
cuando el repunte de las rentas fue modesto y ha sido 
desbordado por los gastos autorizados. 



E210] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



Así mismo algún día pudo la secretaría sumar hasta 
ochenta proyectos de leyes mandados a la Asamblea 
y que esperan sanción, entre otros el de construcción 
de puentes y carreteras con el concurso vecinal o mu* 
nicipal, el de colonización con la ayuda del Banco Hi- 
potecario, el de construcción de viviendas económicas, 
el de contribución inmobiliaria para la capital, con cuo- 
tas diferenciales para el terreno y las construcciones, 
el de autonomía universitaria, el que disminuye y re- 
gulariza los aforos y derechos a los materiales de cons- 
trucción, y otros de mayor envergadura. 

Tampoco este recuerdo importa un cargo a la Asam- 
blea, pues se sabe que los Cuerpos deliberantes nume- 
rosos son necesariamente morosos y en ello está una 
condición de su acierto; sino evidenciar que cuando ya 
no se manda a las Cámaras que se expidan a la minuta, 
debe contarse con la relativa parquedad de leyes reso- 
nantes sin que de ese mal se haya muerto hasta ahora 
ninguna república. 

Por cierto que entre los recuerdos, no agradables 
porque yo no poseo aquella calidad que según un ilus- 
trado patricio extinto, lo destacaba a él para ministro 
de Hacienda; la de sentir placer en decir que no; pero 
si de haber concurrido a soluciones favorables al país, 
figuran la de vanos asuntos que murieron en el seno 
del Consejo, como la compra de los tranvías, no tar- 
dando ni un año que las compañías reclamaran la suba 
de tarifas para poder servir algún interés a sus capita- 
les: el crédito a Italia, no obstante nuestras intensas 
simpatías por el país del arte y cuna de tantos elemen* 
tos que nos honran con su labor, cuando ya se veía 
que nuestra situación económica no permitía continuar 
los grandes empréstitos internacionales; y la contrata- 
ción de una vez del saneamiento del interior por dieci- 



[211] 



MARTIN C MARTINEZ 



siete millones que habría impuesto una carga pesadí- 
sima a las localidades y contravenido el propósito del 
legislador de licitar las obras por ciudad o giupo de 
ciudades. 

En el gobierno la parte negativa o de inhibición es 
tan importante como la positiva, y por eso no ha de 
doler la confesión de que un cuerpo colegiado tiene 
meno3 empuje que el gobernante único, pues si los tm- 
pu jones aceleran la marcha, también hacen caer, y tal 
vez por ello me parece que el país ha recibido con 
benevolencia esta morigeración proyectista. A bien que 
tiene para consolarse con lo que se pioyecta de todos 
lados, íuera del Consejo y hasta creo que éste deba ha- 
cer mayor aplicación del derecho de veto que le ha 
conservado la Constitución de la República. 

Lejos de pecar de autoritarismo esta creencia es más 
bien una consecuencia riel régimen de independencia 
legislativa que de verdad ha introducido el pacto. An- 
tes existía algu así como un veto preventivo ílegislado, 
además del veto. . . constitucional. ¿Cómo habría evi- 
tado el Presidente la sanción de una ley peligrosa, por 
ejemplo, que decretara grandes erogaciones, no acom- 
pañadas de la creación de recursos? Le habría bastado 
llamar a algunos amiaos y decirles que la iniciativa 
era magnífica, pero que el estado del Tesoro obligaba 
a diferirla. Hoy esas manifestaciones no contienen a 
nadie; y tampoco son de eficacia incontrarrestable, 
aunque no voy a decir que no tengan ninguna, los dis- 
cursos de los ministros. El recurso eficaz que resta y 
que puede hacer retroceder a una asamblea y moderar 
sus votaciones, será el veto constitucional, antes resor- 
te superfluo, como que era más cómodo el veto pre- 
ventivo ílegislado para los presidentes con sólidas e 
inconmovibles mayorías. 



j 212 J 



ANTÍ LA NUEVA CONSTITUCION 



La intervención de la minoría 

En cuanto al ambiente de las deliberaciones y a la 
participación de la minoría nacionalista puedo decir 
que no me hice ilusiones, ni incurrí en pesimismo ; más 
bien pequé de lo último, en ese juicio que anticipé so- 
bre la reforma. íecordado por "Diario del Plata" al in- 
vitarme a escribir esta impresión "a posteriori"* Escasa 
en los nombramientos, aunque no fue proscripta. Eficaz 
bastantes veces, para defender el ascenso de los fun- 
cionarios. Amplísima en la deliberación de los demás 
asuntos, no obstante que el Consejo empezó a funcio- 
nar fresco el compromiso » « « "Por enérgica que sea la 
profilaxis, dije en aquella ocasión, penetración y con- 
tagios recíprocos deben producirse en una larga y ac- 
cidentada convivencia, aún sin contar con el efecto 
perturbador de los sucesos inesperados y de las reno- 
vaciones bienales y en tanto asunto desvinculado de la 
política, palpitante la minoría podrá actuar con eficien- 
cia, conociendo los asuntos desde el huevo, en la inti- 
midad de sus iniciaciones, con la posibilidad de sofocar 
el germen, mediante una observación acertada, de en- 
derezar la criatura mal presentada, pero resignada tam- 
bién a verla crecer y salir a la calle las más de las ve- 
ces, por desgarbada o fea que fuere... " Pues bien, 
debe decirse que los fetos no han abundado y que los 
mismos adversarios jurados de la institución o de los 
hombres que en su seno prevalecieron, no pudieron ex- 
hibirlos ... La acusan de infecunda, no de haber engen- 
drado monstruosidades. 

La índole de los asuntos reservados al Consejo fa- 
cilita la intervención eficaz de todos sus miembros. 
Es cuestión de que las observaciones sean fundadas, 
de no pretender goyerías. Puede que bajo otros res- 



[213] 



MARTÍN C MARTINEZ 



pectoa sea objetable el plan de la constitución nueva* 
pero para la coparticipación, o más bien, para la in- 
fluencia en las deliberaciones resulta excelente que 
por contadísima excepción se rocen intereses políticos. 
Si el ejército y las policías, los negocios militares y 
de orden político fuesen materia de deliberación cons- 
tante, el espíritu partidario se habría mantenido sobre 
aviso, cosa que no puede suceder tratándose de un 
arancel aduanero, de las tarifas ferroviarias o de la 
defensa sanitaria. No se intentó ni una vez formar 
opinión partidaria alrededor de tale» asuntos, casi to- 
dos los que van -al Consejo, ni creo que se intente ya, 
y quien lo intentase sucumbiría en el ridículo y frente 
a la tradición formada en dos años de gobierno se- 
reno. 

El contacto permanente de hombres influyentes en 
los partidos que dividen la opinión nacional, la nece- 
sidad de abordar los asuntos sin "pose", en el detalle, 
penetrándose de las dificultades, de los sacrificios a 
hacer a las realidades fatales, las coincidencias fortui- 
tas con los adversarios y las divergencias con los par- 
tidarios, todo eso debe difundir en el país un ambiente 
de tolerancia y de respeto mutuo, desde la nueva ins- 
titución gubernativa- Al menos sin salir del objeto 
de esta elucubración, yo debo decir que el espíritu 
de las resoluciones ha sido, en general, justo y preocu- 
pado del interés nacional. Claro está que el acierto 
podrá discutirse siempre. Si debimos levantar la pro- 
hibición de exportar trigos, una vez recogida la cose- 
cha nueva: creímos que no hay derecho, por perspec- 
tivas lejanas, de trabar el negocio de los productores 
más meritorios y prohibirles ganar lo que dé el mer- 
cado universal, como ganaron los estancieros, y cuan- 
do existe la posibilidad de levantar los derechos de 



[214] 



ANTI LA NUEVA CONSTITUCION 



importación y curtirse en. Bueno» Aire», Lo miimo 
pasa con nuestros modestos productos de huerta. Si 
han de salir también partida» de oro que no son las- 
tre de la emisión fiduciaria y sólo funcionan como 
mercaderías. Si el Banco de Seguros necesita el acuer- 
do del Consejo para elevar su presupuesto, como lo 
manda la ley, o fue ésta implícitamente derogada por 
la Constitución. 

Sobie todas esas y otras muchas cuestiones, cabe 
disentir: lo que no he visto ni oído son los negocios 
torpes incubados en el Consejo. Y cuéntese que ha- 
brían podido denunciarse con facilidad mayor que 
en cualquier otro régimen, ya que aquél funciona con 
publicidad jamás vista, hasta con repórteres. No sólo 
existe el control de los nueve, sino el de todo el que 
quiere escuchar. Verdaderamente el Consejo delibera 
en la plaza Constitución, lo que si ofrece algún in- 
conveniente del punto de vista de ciertas medidas, 
especie que no abunda en esta rama ejecutiva, tiene 
la incomparable ventaja de la fiscalización pública so- 
bre cada uno de los asuntos, grandes y chicos, que se 
ventilan. El que allí opina o vota sabe que no puede 
ocultar el juego. 

Relaciones con la Presidencia 

Menos han acertado los pronósticos de conflictos 
graves y frecuentes entre las dos ramas del Ejecutivo. 
Que merezca tan sonante calificación puedo d<ecir 
que no ha ocurrido ninguno. Hubo alguna divergen- 
cia sobre la iniciativa de gastos de las dependencias 
del Presidente; y el "conflicto" se solucionó por 
acuerdo que me cupo el encargo de tramitar, primero 
con el doctor Manini y después con su sucesor en el 



[215] 



MARTIN C MARTINEZ 



Ministerio del Interior, el doctor Terra. Cierto que 
a veces la Presidencia, se ha dirigido directamente a 
la Asamblea y limitádose a dar noticia al Consejo, 
cuando es éste el órgano encargado de la preparación 
del presupuesto: el Consejo ha prudenciado, como 
que la cosa no tiene mayor trascendencia, y la Presi- 
dencia siempre habría podido hacer llegar un proyec- 
to a la Asamblea por intermedio de diputados afines» 
Discrepancia no solucionada sólo recuerdo una, sobre 
el nombramiento de delegado a los congresos científi- 
cos o pan-americanos. La Asamblea habría sido lla- 
mada a resolver si tienen representación diplomática 
y correspondía por lo tanto al Presidente la designa- 
ción; peí o tampoco hubo necesidad de plantear la 
competencia, mediante el acuerdo sobre las personas 
en quienes delegan tal representación pseudo cientí- 
fica o pseudo diplomática. 

Ha sucedido lo que varios sostuvimos en el seno de 
la Constituyente, como que las profecías fáciles y ba- 
ratas son las únicas que resultan; si conflictos ocu- 
rren bajo el régimen nuevo, se dijo allí, no serán entre 
el Presidente y el Consejo, éste con sus facultades 
regularmente definidas y carente de todo medio de 
presión, de suerte que no puede contar sino con la 
razón y el tacto que ponga en sus resoluciones. Los 
conflictos temibles serán los que ocurran entre el Pre- 
sidente y una Asamblea soberana de verdad. Y en 
efecto, mientras que con el Consejo no hubo ninguno, 
entre el Presidente y la Asamblea han ocurrido ya dos 
serios sobre la cuestión candente de la intervención 
del propio Presidente, sus ministros y jefes políticos 
en el proceso electoral. Cuando esos verdaderos y per- 
turbadores conflictos agitaban a las Cámaras, a la 
Justicia y al país, el Consejo era mero testigo, y en 



[216] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



su recinto tranquilo se continuaba proveyendo a la 
administración y al cuidado de los intereses generales, 
lejanamente vinculados al movimiento político. 

No por eso deja de ser real e importante la influen- 
cia del Consejo sobre la marcha de los partidos y el 
gobierno, pero se ejerce indirectamente, y en cuanto 
ha sustraído tantos rodajes y empleos de la acción de 
la Presidencia, volviéndola menos poderosa y sin que, 
por su parte, tampoco haya podido suplantársele como 
factor político preponderante, divididos como están 
las fuerzas, los recursos, las atribuciones y el personal, 
y robustecidas la acción popular y la del Cuerpo Le- 
gislativo. 

No desconozco por esto la posibilidad de conflictos 
de mayor entidad entre las dos ramas ejecutivas. Afir- 
mo que la práctica de estos dos años paiece demostrar 
que no serán frecuentes y que la cordura y la solida- 
ridad en el gobierno del país los han evitado. 

De los sucesos transcurridos en este corto período, 
dos pudieron haber causado perturbaciones, de domi- 
nar criterios o tendencias antagónicas. 

Uno fue la huelga decretada al Consejo de Adminis- 
tración del Puerto, o más bien al comercio y la po- 
blación, pues aquél había atendido casi todos los re- 
clamos obreros. Si la autoridad portuaria hubiera sido 
arrollada, el puerto de Montevideo habría quedado 
bolchevizado — en peor situación que la que aun so- 
porta, el puerto de Buenos Aires — , y la agitación 
anárquica se habría propagado a muchos otros gre- 
mios; y si la actitud de la policía y del ejército hu- 
bieran sido opuestas a la del Consejo de Administra- 
ción, el caso hubiera sido grave. Felizmente el Pre- 
sidente y su ministro del Interior prestaron el franco 

[217] 

17 



MARTIN C MARTINEZ 



concurso de la fuerza pública para garantir el trabajo 
y se dominó legalmente la huelga. Los obreros fueron 
emplazados y vencidos los términos se inició la susti- 
tución paulatinamente, de suerte de demostrar firme- 
za y de perjudicar al menor número de trabajadores. 

Pudo y puede siempre originar rozamientos la pro- 
posición de temas para las Jefaturas. Ya hubo algu- 
nas hechas en oposición de tendencias políticas, aun- 
que dentro del mismo partido colorado; pero la ver- 
dad es que existió tacto para influir en la designación 
sin poner al Presidente en situación violenta. El re- 
sultado de esta facultad del Consejo hasta ahora ha 
sido dar una estabilidad muy grande a los jefes po- 
líticos» Se han mudado menos que en todas las pre- 
sidencias anteriores, tal vez para no sufrir las contin- 
gencias de las ternas aunque las últimas fueron ya 
"con versadas" entre la mayoría y el Presidente. 

Uso de la palabra sin el menor dejo de ironía. Está 
alejado el temor de una preponderancia avasalladora 
de la Presidencia sobre el Consejo. Todo ha favorecido 
esta absoluta autonomía: el mayor ascendiente del 
Cuerpo Legislativo mata toda otra preponderancia 
que la suya: la coparticipación nacionalista; la mul- 
tiplicidad de asuntos que requieren inmediata solu- 
ción, sin cabildeos y consultas; la necesidad de hacer 
buena la prédica sobre el colegiado; las escisiones co- 
loradas y Hasta la circunstancia de que presidiera el 
Cuerpo durante el primer bienio un ex presidente con 
el empaque del oficio, usando de su nueva autoridad 
legal con la desenvoltura a que \enía acostumbrado. 
Afirmada desde el primer día la emancipación, no se 
ha de ver mal una mayor frecuencia de trato entre 
la Presidencia y el Consejo, por lo menos en los asun- 
tos en los que forzosamente deben compenetrarse, tal 



[218] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



como sucede en la provisión de jeíaturas y en la mar- 
cha general de la hacienda. 

Siempre opiné que el Presidente de la República no 
debe aparecer desvinculado, sin responsabilidad en la 
gestión financiera, de suerte que si resultó mala pueda 
lavarse las manos y hasta si estuviera de punta, se 
solazase con los dolores de la otra cabeza, aunque 
siempre ha de reflexionar que el mal no tardaría en 
invadirle al través del tronco común. 

Se programan economías al instaurar un nuevo 
gobierno o al iniciar la discusión de un presupuesto. 
Pues todos sabemos que no caben economías de volu- 
men sino en los ministerios de la Presidencia, y espe- 
cialmente en el de Guerra y Marina, y que en el hecho, 
sino en el derecho, requieren la buena voluntad pre- 
sidencial, al menos para iniciarlas desde la prepara- 
ción del presupuesto. A este respecto las divisiones 
dentro del partido colorado, en vez de facilitar, han 
dificultado la empresa, no queriendo ninguna frac- 
ción parecer menos solícita para los intereses de las 
instituciones armadas. 

¿Pero acaso estas desarmonías financieras, facilita- 
das por la división del Ejecutivo, bastan para conde- 
nar el régimen nuevo? A la postre no lo hacían tan 
bien, en la materia los presidentes manejándose solos 
y algo puede contenerlos que el dinero esté en otras 
manos y los excesos haya que revelarlos enseguida al 
Parlamento y al país. No hay sistema de gobierno que 
no ofrezca inconvenientes bajo algunos aspectos y 
gracias cuando son compensados con otros favorables. 

La nueva Constitución se dio cuenta de las dificul- 
tades del doble impulso en materia de hacienda; y 
por eso le acordó intervención al Presidente en la 
preparación de todo lo fundamental, presupuesto, cré- 



[219] 



MARTIN C. MARTINEZ 



dito, régimen monetario, comercio exterior, etc., y los 
ministros del Presidente han concurrido algunas veces 
al Consejo y sus comisiones y los del Consejo a la 
Presidencia, y la inteligencia se ha producido en la 
generalidad de los casos aunque no siempre. 

El cambio de vistas ha sido, sin embargo, demasiá- 
do accidental y no ha provocado, una acción solidaria 
para moderar los gastos tanto en lo concerniente a la 
vía administrativa como a la iniciativa parlamentaria, 
actualmente la más temible, como sucede siempre con 
los que disfrutan, los pnmeros días de la libertad. La 
falla mayor hasta ahora, de las nuevas instituciones 
está en el reverso de sus cualidades: antes, práctica- 
mente, sólo el Presidente tenía iniciativa en materia de 
gastos: hoy la conserva él, la tiene el Consejo y todos 
los legisladores, nacionales y municipales* Todo el 
mundo puede gastar y los diques son débiles para 
atajar las impetuosas correntadas. 

La gestión administrativa 
La provisión de empleos 

En materia de gastos extraordinarios la gestión ad- 
ministrativa del Consejo, ha sido morigerada, sino es- 
trictamente económica, como se ve por el rebultado del 
año completo que ha presidido y el pequeño exceso 
de sus ministerios, no obstante haber contado con un 
superávit de renta de 850.000 pesos (después de cu- 
bierto el exceso propio y los mayores de la otra rama) 
y otros 900.000 pesos sobrantes en poder de los ban- 
queros encargados del servicio de la Deuda Exterior* 

Algunas economías de que se ha hablado como la 
supresión de empleos que quedasen vacantes además 
de requerir autorización legislativa serán lentas y de 



[220] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



modestísimo efecto. Desde luego no sucede que pre- 
cisamente vaquen los empleos inútiles: si falta un ins- 
pector, un secretario, un ingeniero, habrá que reempla- 
zarlos: no se podrían dejar las oficinas integradas al 
azar de la muerte o de las renuncias, que, fortuitas 
como son, no eligen lo que se puede suprimir. Des- 
pués, los horarios son coitos y la calidad de muchos 
empleados deficiente: tal vez por eso, en la práctica, 
no resultan tan excesivos dado el ensanche constante 
de los servicios: y yo no creo que funcionarios como 
Llamas, Márquez, Cuñarro, Givogre, Senén Rodríguez, 
pidan personal por vicio . ♦ . Y finalmente es tal la 
atracción por el empleo público, dígase lo que se 
quiera, más cómodo y mejor rentado que los del co- 
mercio y de la industria! El Ministro respira cuando 
puede salir de alguno de lús infinitos compromisos 
que lo asedian . , . 

Más puede atenuar este defecto característico de la 
civilización actual la regla del ascenso siempre que 
lo consientan las calidades del empleado inferior. La 
entrada por la puerta chica contiene a tantos que aspi- 
ran a las posiciones bien dotadas. Yo no voy a ocultar 
que integrado el Consejo con hombres políticos sus 
nombramientos han sido influenciados por las vicisi- 
tudes políticas y especialmente por las parlamentarias 
de los últimos tiempos. 

Con todo la regla del ascenso ha sido bastante con- 
templada y como en materia en la que quepa la com- 
probación numérica, ésta resulta la más convincente, 
he obtenido el dato de la Contaduría de la Nación. 

Se ha prescindido de los nombramientos en las re- 
particiones autónomas. Asistencia Pública. Universi- 
dad, Instrucción Primaria, Correos, cuyos empleados, 
en la realidad, son nombrados por los Consejos res- 



[221] 



MARTIN C. MARTINEZ 



pectivos y sólo van al superior para la confirmación 
de rúbrica. En sus dependencias directas el Consejo 
ha nombrado, en los dos años de funcionamiento 
1.286 empleados. De esos lo fueion para el puesto más 
inferior 711. Ha podido pues, plantearse la cuestión 
del escalafón para 575 casos. De éstos 550 fueron con- 
cedidos por ascenso y en 25 el ascenso no se hizo, 
estando comprendidos entre éstos últimos seis altos 
directores de repartición, cargos que casi siempre se 
han reputado excluidos de las reglas comunes. 

También puedo apuntar que renovable el Cuerpo 
por tercios, su perennidad atempera las despedidas y 
estrenos perturbadores de los últimos y primeros me- 
ses de las presidencias. Claro está que algunas cosas 
se apresurarán, pero todo el mundo ha podido ver la 
rueda moviéndose indiferente al cambio de los tres 
tripulantes renovados en la tarea, contenidos todos por 
su limitado poder en una corporación que sigue el 
derrotero trazado, en cuvo seno se irá esfumando len- 
tamente la influencia de los que bajan, y lentamente 
también se infiltrarán las aspiraciones de los que 
vienen. 

Debo decir, al teiminar, que han contribuido al 
funcionamiento regular del Consejo, en su primer 
bienio, las condiciones sociales de los colegas y de los 
ministros y especialmente del Presidente doctor Viera. 
Muy dueños de sus opiniones y actitudes, las han emi- 
tido y tomado con invariable cortesía, sin eufemismos 
pero también sin asperezas \ 

Martín C. Martínez 



1 "Diario del Plata". Montevideo, 9 de marzo de 1921, pági^ 
na 3, columnas 1, 2, 3, 4 y 5. 



[222] 



SOBRE INTERPRETACION DEL ARTICULO 
100 DE LA CONSTITUCION 



Discurso pronunciado por el Dr. Martín C. Martínez 
en la Cámara de Senadores el 13 de junio de 1923 

. , , Ya que se me dispensó la honra de invocar mis 
opiniones y actitudes en la Constituyente y en el Con- 
sejo Nacional de Administración y que yo entonces 
creí que no debía confirmar ninguna de las interpre- 
taciones que se daban de esas opiniones y actitudes, 
por la vía de las interrupciones; que esto reclamaba 
una exposición un poco detallada de los antecedentes 
recordados. Pero no tendría inconveniente en hablar 
después, porque he de decir que más interés que dete- 
nerme en el pleito actual, tengo en opinar respecto 
de las normas que al fin debe concluir por proponer 
el Senado a la consideración de la Cámara de Repre- 
sentantes y del Consejo Nacional de Administración 
como un medio de prevenir para en adelante diferen- 
cias parecidas. 

Esta, dije yo, desde que se planteó la interpelación, 
es la misión más útil del Senado. Pero no tengo in- 
conveniente en decir, desde luego, por qué es que en- 
tiendo que la razón no está de parte del Banco de Se- 
guros en el incidente que se ha producido, aunque 
haya reconocido la perfecta buena fe y el noble deseo 
de defender prerrogativas, que han animado a su Di- 
rectorio. 

Es cierto, como se ha recordado, que yo me preocu- 
pé, entre otras cosas mayores, cuando actué en la 



[223] 



MARTIN C, MARTINEZ 



Constituyente, de dar garantías institucionales a estas 
entidades autónomas. 

Nuestro país es un país unitario; muchas atribucio- 
nes que en otros países pertenecen a los Municipios, 
aquí corresponden y seguirán perteneciendo al Go- 
bierno Central, como ser la Administración del Puer- 
to, como ser la Luz Eléctrica, la Asistencia Pública, 
los Ferrocarriles, aunque sean de interés regional, las 
aguas corrientes, y tantas otras de las llamadas fun- 
ciones secundarias del Estado y que ahora son tan 
numerosas y tan importantes quizá como su misión 
primordial. 

Me preocupé no solamente después del pacto consti- 
tucional y durante su gestjción, sino aún antes; y para 
ese obieto desde la Comisión de Legislación de la 
Asamblea Nacional Constituyente, cuando funcionaba 
sin ser integrada por los señores colegi alistas, yo y 
algunos otros constituyentes propusimos ya la crea- 
ción del Consejo Nacional de Administración, con el 
mismo título que hoy lleva. 

A ese Consejo Nacional le cometíamos el nombra- 
miento de los directores de estas instituciones autó- 
nomas, la superintendencia sobre las mismas y el en- 
tender en los recursos que procedieran contra las re- 
soluciones de los Gobiernos Municipales. 

No era de cierto, un organismo tan robusto como 
ha resultado después, pero era como un embrión del 
actual Consejo de Administración y no se podía hacer 
más en el medio en que nos encontrábamos. Se verá 
que aún así reducido, tuve un resultado desfavorable 
en la gestión de reforma que inicié en este sentido. 

Había conveniencia en robustecer y aclarar la situa- 
ción de estas entidades autónomas. Muchos espíritus 
ilustrados, jurisconsultos de nota, sostenían que tales 



[224] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



creaciones estaban al margen de la Constitución de 
1830, y me parece que esta era la opinión, entre otras, 
nada menos que del doctor Jiménez de Aréchaga, 
padre. 

También sostenía el doctor Vásquez Acevedo, otro 
constitucionahsta de nota con cuya opinión aún des- 
pués del pacto me encontré en esta materia, que no 
había en la Constitución de 1830 otro Poder autori- 
zado para votar gastos públicos y crear empleos que 
el Poder Legislativo, y que, por consiguiente, estas 
instituciones carecían de base constitucional. 

Era. pues, de temer que por espíritu legalista o por 
una racha de centralismo o de autoritarismo, — de 
que no está libre este país, — se hiciera de los direc- 
torios de estas instituciones simples rodajes depen- 
dientes de los Ministerios, como cualquier otra repar- 
tición pública. 

Además me preocupaba otra consideración más prác- 
tica y de actualidad. La autonomía se había mante- 
nido pasablemente para algunas instituciones, espe- 
cialmente para los bancos. 

Pero otras instituciones, las de orden industrial, 
propiamente dicho, eran tan dependientes, en la rea- 
lidad de las cosas, del Presidente de la República, 
como cualquier otra repartición del Estado; lo mismo 
su mano entraba allí por medio de ios nombramien- 
tos o de los recursos. 

Procuramos regularizar la situación de estas insti- 
tuciones y darles verdadera autonomía, haciendo de- 
pender los nombramientos de sus directorios de un 
Consejo Nacional, bajo cuya superintendencia también 
las colocábamos en el desarrollo de sus actividades. 

Por cierto, que esta tesis no fue resistida en prin- 
cipio, ni por los señores constituyentes riveristas. El 



(225} 



MARTIN C MARTINEZ 



doctor Manini Ríos, el doctor Blengio Rocca y el 
mismo doctor Díaz, creo que la aceptaron. La acepta- 
ban, lo que sí, me discutían partes que yo entendía 
que eran fundamentales. 

Yo colocaba ya bajo la dependencia de ese Conse- 
jo Nacional, toda la Instrucción Pública, y ellos que- 
rían que continuase dependiendo del Presidente de la 
República. Yo quería, como atribución del Consejo 
Nacional, que nombrase los directorios de todas esas 
instituciones, y ellos querían reservarle también esta 
facultad al Presidente de la República y dejar al Con- 
sejo la mera fiscalización. 

Sin embargo, no fue a manos riveristas que pere- 
ció esta primera iniciativa de creación del Consejo 
Nacional: en el seno de la Comisión de Legislación 
de la Asamblea Constituyente fue aceptado el proyecto 
y votado tal como yo lo quería. La iniciativa vino a 
morir a manos nacionalistas. 

Dos días después de haber sido aceptada la inicia- 
tiva mi ilustrado correligionario el doctor Aureliano 
Rodríguez Larreta. manifestó que quizá habíamos ade- 
lantado demasiado en esa materia; que creábamos un 
verdadero Poder del Estado, — que era precisamente 
lo que buscábamos, — que con el desarrollo futuro 
que deberían tener estas instituciones autónomas, dado 
que tantas atribuciones se van acumulando al Estado 
moderno, sucedería que miles de empleados iban a ser 
sustraídos a la Presidencia de la República y puestos 
bajo la dependencia de este Consejo Nacional. 

Agregó, — en lo que tal vez tenía alguna razón, — 
que podría crearnos algunas dificultades para la ratifi- 
cación constitucional y el hecho en que al final, no 
se creaba el Consejo Nacional sino como lo habían 
aceptado los señores constituyentes riveristas, sin fa- 



[2261 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



cuitad de nombrar los directorios de las entidades au- 
tónomas. 

En esas condiciones me pareció la creación anodi- 
na, y yo mismo desistí de llevarla adelante. 

Se verá después que esto tiene importancia para la 
interpretación que ha de dársele a la disposición cons- 
titucional. 

Producido el acuerdo de los partidos dentro del 
pacto constitucional, encontré ambiente favorable, na- 
turalmente, a esta iniciativa, y aunque no compliqué 
la negociación del pacto con este asunto de la auto- 
nomía de ciertas instituciones que, aunque interesante, 
era secundario ante los otros problemas que debíamos 
abordar, conseguí, aún después de cerrado el pacto, 
que se me aceptase el artículo 100, como está conce- 
bido. Lo digo porque se han invocado estos antece- 
dentes. 

Pero si fui afortunado en cuanto al reconocimiento 
de la autonomía, en principio, no lo fui del mismo 
modo en cuanto a la definición de esta autonomía. 

Yo me daba ya cuenta entonces que con decir que 
una entidad es autónoma no está dicho todo. Autóno- 
mos son, por ejemplo, los Estados que constituyen 
una federación, para hablar de cosas más trascenden- 
tales, y, sin embargo, tienen todas las limitaciones que 
resultan de la existencia y de la preeminencia de un 
Gobierno federal. 

Para entrar dentro del derecho administrativo, au- 
tónomo llaman los franceses y autárquico los italia- 
nos a los Gobiernos Departamentales o Provinciales, 
y, sin embargo, todos sabemos que no tienen otros 
órganos de ejecución que el Prefecto, o el Síndico; 
y para no salir de esta materia de Presupuestos, que 
el Prefecto es quien los prepara. Es cierto que des- 



[227 ] 



MAE TIN C. MARTINEZ 



pues el Concejo Departamental o Provincial vota el 
presupuesto como lo entiende; pero votado no está 
hecho el Presupuesto; tiene de nuevo el Concejo que 
¡someterlo al Prefecto o al Ministro del Interior; y 
éste goza de la facultad de incorporarle los servicios 
reputados necesarios por la ley, y que el Concejo 
Municipal haya desatendido o dotado insuficiente- 
mente. 

Tiene el derecho de rever si el Concejo Municipal 
no se ha excedido del límite dentro del cual puede 
votar los céntimos adicionales; y- por el contrario, 
tiene el derecho de aumentar los céntimos adicionales 
para proveer esos servicios necesarios que hayan sido 
desatendidos por el Concejo Municipal. 

No pueden tampoco esos Concejos, por ejemplo, de- 
cretar un ferrocarril, aunque sea regional; sufren una 
porción de limitaciones, pero eso no impide que cua- 
lesquiera de los autores de que hablamos califique a 
esos Gobiernos Departamentales en Francia o Gobier- 
nos Provinciales en Italia, de Gobiernos autónomos o 
autárticos. 

Con la palabra autónomo, íepito, no está dicho todo. 
Autónomo es el Gobierno o la Institución que se mue- 
ve espontáneamente dentro del cuadro que le han de- 
marcado sus leyes constitucionales u orgánicas. Den- 
tro de ellas no tiene iniciativa el Gobierno Central; no 
puede intervenir sino en los casos establecidos por la 
ley; nadie puede tampoco sustraer su patrimonio de 
los fines a que está afectado; \ sobre él se hacen 
efectivas las responsabilidades de la gestión. Esta es 
la autonomía; la autonomía no es la soberanía abso- 
luta, de ninguna manera. 

^o bien lo entendí así, entonces, y por eso tomé 
dos iniciativas, que ahora la benevolencia de los se- 



[228] 



ANTE XA NUEVA CONSTITUCION 



ñores senadores, y de algún señor consejero, ine obliga 
a recordar. 

La Constitución, también, en la sección en que se 
ocupa de los Gobiernos Municipales, como primera 
disposición, establece que el Gobierno Municipal es 
autónomo, ¿ Bastaría eso para asegurarle todas sus 
prerrogativas? ¿No es evidente que pueden ser cerce- 
nadas, con buena o mala voluntad, por las leyes re- 
glamentarias, al establecer éstas la composición del 
Concejo, sus atribuciones, los recursos, — recursos que 
en materia administrativa no proceden solamente 
del punto de vista jurídico, sino del punto de vista de 
la inoportunidad o de la inconveniencia de las resolu- 
ciones? 

El mismo constituyente que propuso el artículo 100 
de la Constitución, propuso por eso el artículo 137, 
en que se estableció, desde luego, que dentro de la 
autonomía municipal entraba, como derecho adquiri- 
do, el hacer sus presupuestos, y el nombramiento de 
todos sus empleados. 

¿Por qué lo propuse ahí? 

Porque temí el cercenamiento por la vía regla- 
mentaria. 

Respecto de las entidades autónomas no me atreví 
al proponer nada en materia de presupuestos, porque 
comprendí que era ésta una materia muy compleja, 
que aconsejaba soluciones diferentes según la fuerza 
y la respetabilidad de los entes autónomos; pero, sí, 
lo propuse en materia de nombramientos y de regla- 
mentos de servicio» 

Después del pacto, no teniendo ya el agrado de que 
concurrieran a nuestra Comisión de Legislación de 
la Asamblea Constituyente los señores constituyentes 
riveristas, e integrada la Comisión por los legisladores 



[229 1 



MARTIN C. B1ARTINEZ 



colegialistas, hice notar la vaguedad que siempre se 
encerraba en esta palabra autonomía; y propuse, en 
una de las sesiones, que aclaráramos siquiera que, 
dentro de la autonomía, entraba la facultad de nom- 
brar los empleados y de dictar los reglamentos del 
servicio. 

Habíamos discutido antes, en la Comisión de los 
ocho, algo sobre el alcance de la autonomía; y los 
señores constituyentes colorados me habían siempre, 
significado la misma idea, de que los contornos de 
esta autonomía serían precisados por las leyes vigen- 
tes y las leyes nuevas que, inspiradas en el espíritu 
de esta autonomía, dictase el Cuerpo Legislativo. 

Creí, por un instante, que dado el ambiente favo- 
rable que había habido para la autonomía, podía ha- 
ber entrado este esclarecimiento, pero no sucedió así. 

Varios de los constituyentes gubernistas, podría de- 
cir así, o colegialistas, lechazaron mi proposición y 
tampoco tuvo mucho ambiente en el campo naciona- 
lista, deseosos de que no se complicase por este pro- 
blema secundario la aprobación del pacto constitucio- 
nal. Y yo tuve que enfundar mi proposición aclara- 
toria del alcance de esta autonomía. 

Esto pasó entre pocos constituyentes; pero, después, 
un incidente dio lugar casi a una interpretación de 
parte de la Constituyente misma. 

El señor Pereyra Bustamante deseó también garan- 
tir a la Universidad de las limitaciones que podría 
traer la ley reglamentaria de las entidades autónomas, 
definiendo, a su respecto, más claramente la autono- 
mía. Me consultó, y le previne del incidente que ha- 
bía tenido lugar en la Comisión de Legislación de la 
Constituyente, y de que la presentación de su moción, 
probablemente, iba a dar un resultado contraprodu- 



[ 230 1 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



cente; esto es: que lo que había sido una interpreta- 
ción hecha en Comisión, nada más, fuese ahora una 
interpretación hecha por el Cuerpo Constituyente. 

Con efecto; en cuanto anunció su moción el señor 
Pereyra Bustamante, se le objetó que el alcance de la 
autonomía, proclamada en principio, sería definido 
por las leyes orgánicas ; y la verdad es que yo no pude 
contestar más a ese respecto, en favor de la autono- 
mía, que lo que se recordaba el otro día con una lec- 
tura de mi opúsculo: que la ley que dictase el legis- 
lador ordinario debía inspirarse en el principio de la 
autonomía proclamado por la Constitución. Y no creo 
que el haber obtenido en principio la declaración de 
la autonomía sea un resultado negativo, aunque pue- 
da ser un poco deslustrado por las reglamentaciones, 
como harto se ve lo primero por este mismo debate en 
que estamos empeñados. 

Por esto yo he considerado como un deber de leal- 
tad, cada vez que he abordado este asunto, recordar 
o convenir en que el pacto se sancionó bajo estas im- 
presiones y que las proposiciones de precisar más la 
autonomía, que lo que ya estaba en la fórmula gene- 
ral del artículo 100, no cupieron^ en virtud de la re- 
gla de conducta que nos habíamos trazado para hacer 
viable el gran convenio nacional: que toda proposi- 
ción, después de suscripto el pacto, que no contase 
con la aprobación de las dos partes, sería eliminada 
del debate. 

Pero el señor senador interpelante y el señor sena- 
dor que lo ha secundado tienen muy vasta prepara- 
ción para pretender que esta palabra "autonomía", 
por sí sola lo resuelva todo, y agregan que las limi- 
taciones están encerradas en la segunda parte del ar- 
tículo 100. u La autonomía no es absoluta, dicen, pero 



1231] 



MASTIN C MARTINEZ* 



las limitaciones que tiene están comprendidas en esa 
parte, cuando dice , . . 

Jiménez de Aréchaga. — Yo no he dicho eso, 
Martínez. — . . .Pero se ha dicho. ¿Y entonces el 
señor senador se contrae a la primera parte, a la sim- 
ple declaración de la autonomía? 

La segunda parte es aquella en que dice el artícu- 
lo 100 "que salvo que las leyes los declaren electi- 
vos, los miembros de estos Consejos serán designados 
por el Consejo Nacional", y que a él también le co- 
rresponde destituir a esos miembros con venia del Se- 
nado, ser Juez de las protestas, apreciar las rendicio- 
nes de cuentas, disponer las acciones competentes en 
los casos de responsabilidad y entender en los recur- 
sos legales". 

Ahí están todas las limitaciones de la autonomía, 
se dice. Yo declaro que me habría dado la flauta un 
sonido estridente y que no lo pensé emitir cuando re- 
dactaba este artículo en un tren de absoluta modera- 
ción y contemplando, como era mi deber, la opinión 
de la otra parte. 

Yo no entiendo que aquí se hayan establecido los 
casos taxativos y únicos en que debe intervenir el 
Consejo Nacional. Más bien estaría por la otra inter- 
pretación que se le ha dado también. Que esta parte 
del artículo encierra las facultades mínimas del Con- 
sejo, sin perjuicio de las otras que le puedan dar las 
leyes orgánicas; y, con efecto, puedo explicar (tengo 
todavía bastante memoria para hacerlo) a qué obe- 
deció la inclusión de algunas de estas facultades del 
Consejo en el artículo 100 de la Constitución, y por eso 
aludí también al antecedente de la iniciativa primera, 
antes del pacto. 



[2321 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



Allí, en el seno de la Comisión de Legislación de 
la Asamblea Constituyente, se habían emitido las más 
diversas opiniones respecto de quién debía nombrar 
los directores de las entidades autónomas. Nosotros 
habíamos piopuesto que fuese el Consejo Nacional, 
otros habían sostenido que aun creado el Consejo Na- 
cional, debía ser el Presidente de la República. El doc- 
tor Frugoni, y no sé si el doctor Secco Illa también, 
habían propuesto que, para garantir la autonomía, no 
se crease tal Consejo Nacional, sino que los directores 
de las entidades autónomas fueran nombrados por la 
Asamblea Nacional y por representación proporcional. 
Respecto de los que reservábamos esta facultad al Con- 
sejo Nacional, había algunos que querían mantener la 
venia del Senado, aun para los nombramientos, y otros 
que (sin derogar las leyes en que está establecida esa 
venia) creímos que debía quitársela como exigencia 
constitucional» 

Esta fue la razón por la cual se creyó indispensable 
poner que estos nombramientos los haría el Consejo 
Nacional en adelante; y, puesto que iba a hacer los 
nombramientos, fue necesario poner que esos Direc- 
torios, por autónomos que fueran, eran destituibles 
con la venia del Senado. 

Se ha objetado también por qué se ha previsto la 
facultad de entender en la rendición de cuentas y no 
la del presupuesto. Eso obedecía a una razón circuns- 
tancial, también. 

Antes de la vigencia de la nueva Constitución, al- 
gunas de estas entidades autónomas, los Bancos, 
— cuando menos el principal de éstos, el Banco de la 
República, — no rendían cuentas al Gobierno; la ren- 
dían directamente, a la Comisión de Cuentas del Cuer- 
po Legislativo; y fue necesario que, creado este órga- 

[233] 

IB 



MABTIN C. MARTINEZ 



no y puestas bajo su superintendencia las entidades 
autónomas, que éstas le rindiesen cuentas (sin perjui- 
cio de que lo hicieran también a la Asamblea, desde 
que no se ha derogado, expresamente, el artículo rela- 
tivo de las leyes orgánicas L 

Lo mismo había dudas sobre quién debía rever las 
protestas respectivas de los miembros electivos de los 
Consejos: si era el mismo Cuerpo electivo o era una 
entidad superior. Existía vaguedad sobre la autoridad 
encargada de entender en los recursos, y por eso se 
previeron expresamente los casos en el artículo 100. 

Pero tan no se entendía derogar todas las demás 
disposiciones de las leyes anteriores, que este artículo 
tiene no una, sino dos referencias a esas leyes. ¿Acaso 
las deroga? Dice que "salvo que sus leyes — las leyes 
orgánicas de ese Consejo — declaren a los miembros 
del Directorio electivos, éstos serán designados por el 
Consejo Nacional". Quiere decir, que lo que queda 
derogado de esas leyes es la parte en que enraizase 
a otro Poder, como el Presidente de la República, la 
designación de los Directorios; pero las demás partes 
de la ley quedan intactas, en vez de ser derogadas, sal- 
vo lo que estuviera en absoluto desacuerdo con toda 
autonomía- — (Apoyados), 

Y lo mismo respecto de los recursos. ¿Son todas las 
leyes que establecen esos recursos las que quedan de- 
rogadas? No; lo que queda derogado es si la ley hace 
juez de los recuisos a otro que al Consejo Nacional. 
Pero la ley en que el recurso se establezca en las dis- 
posiciones relativas al recurso y todas las demás que 
contenga, eso queda perfectamente vigente. 

Esto es haciendo la interpretación literal, pero me 
parece que habría tal vez otra manera de comprobar 
que no hemos cometido los constituyentes, lo que a 

[234] 



1 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



mi me parecería que habría sido una gran impruden- 
cia: derogar todas las demás disposiciones limitativas 
de las actividades del Directorio que contenga su car- 
ta orgánica. - 

Citaré algunas; la carta orgánica del Banco de Se- 
guros y la carta orgánica del Banco Hipotecario esta- 
blecen que sus Directorios no pueden vender ni cau- 
cionar sus deudas de fundación sin la venia del P. E. 
Nadie ha pretendido suprimir esa garantía, y estaría 
borrada por la misma razón con que se pretende ex- 
cluir toda intervención del Consejo Nacional en ma- 
teria de presupuestos* 

Otra cosa más importante, todavía. Las leyes del 
puerto y las de la luz eléctrica establecen que las ta- 
rifas no pueden modificarse sin anuencia del Gobier- 
no; y se comprende que deba ser así, porque en la 
modificación de las tarifas de fuerza motriz y luz no 
están interesadas solamente las finanzas de la Luz 
Eléctrica, que puedan llevarla a una modificación; está 
interesada la población toda, y es preciso que ya sea 
el Gobierno Municipal, ya sea el Gobierno general, 
alguno, pueda decir una palabra antes de que se cam- 
bie esa tarifa. 

Más indicado está con las del Puerto. Las tarifas 
de carga y descarga de las mercaderías son equiva- 
lentes al aumento de los derechos de exportación e 
importación. Interesa, pues, su formación tanto a la 
producción nacional como al consumo de toda la Re- 
pública. 

Es, pues, necesario que no se arreglen solamente 
con relación a los pequeños intereses de la Adminis- 
tración del Puerto (pequeños intereses digo, con rela- 
ción a estos grandes que están también afectados). 
Es necesario que haya una autoridad nacional que 



[235] 



MARTIN C. MARTINEZ 



diga: "No, señor; no se elevarán más las tarifas, o 
sólo se elevarán en tal proporcioné 

Todo esto habría sido derribado por el artículo 100, 
porque con la misma razón con que se sostiene que 
no rigen más las disposiciones en materia de presu- 
puestos, no habiendo en la Constitución para estas en- 
tidades, como hay para los Gobiernos Municipales el 
artículo 137, que establece que es facultad suya hacer 
los presupuestos, la misma razón, digo, habría para 
borrar todas estas limitaciones. — (¡Muy bien!). — 
(Apoyados). 

Estas y otras más gordas todavía. Por ejemplo: el 
Banco de la República no puede prestar sino hasta 
200.000 pesos, creo, a una sola firma. 

El legislador ha querido que ese Banco no pueda 
prestar por millones, y hacer a unos cuantos dueños 
de los favores bancarios, como ha podido suceder con 
alguna institución particular. El Banco Hipotecario, a 
su vez, no puede hacer hipotecas por más de 500.000 
pesos. Pero, ahora, se diría: LÍ Son autónomos; por 
consiguiente, ellos sabrán hasta qué punto hay garan- 
tía. Todo esto le e3tá cometido, harán lo que quieran, 
y siguiendo por este camino llegaríamos a más: el 
Banco Hipotecario podría dar cédulas, no por la mi- 
tad del valor de tasación, como lo prescribe su ley 
orgánica, sino lo que le pareciese que debe dar, en 
más o en menos. Y el Banco de la República debía 
haber ya despachado a nuestro ilustre poeta, doctor 
Zorrilla de San Martín, jefe de la emisión, que está 
allí como delegado especial del Ministerio de Hacienda 
para vigilar todo lo que se haya hecho a este res- 
pecto. 

Ahora, el Banco emitiría como le pareciese, sin su- 
jeción a la regla del triple del capital, sin que ni si- 



[236] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



quiera esté obligado a no emitir billetes no teniendo 
el 40 % de encaje, porque todas estas son limitacio- 
nes; todo esto coarta la autonomía. Y no hay tantos 
respetables autores de Economía Política que dicen 
que esas proporciones son arbitrarias, que a veces se 
necesitará el 40 %, y otras veces, en épocas de crisis, 
no sería suficiente el 60, y que en épocas de tranqui- 
lidad puede bastar una garantía de 20 ó 25 %. 

Todas estas limitaciones habrían desaparecido, aun- 
que nadie pensó en ello, ni piensa, porque si ahora 
se hacen distingos y se dice que las limitaciones que 
desaparecen son las relativas a intervenciones del P. E. 
y no las legislativas, entonces no ha adelantado mu- 
cho la tesis de la autonomía: por la vía de la ley el 
Poder Administrador podrá ser autorizado a hacer 
efectivas esas intervenciones, y no hay duda que el le- 
gislador puede establecerlas, en virtud de la disposi- 
ción constitucional que le da el derecho de expedir 
leyes relativas al fomento de la ilustración, agricul- 
tura, industria, comercio interior y exterior. Lo pue- 
de, también, en virtud del otro artículo que lo autoriza 
a aprobar o reprobar, aumentar o disminuir los pre- 
supuestos de gastos y a crear o suprimir los empleos 
públicos. 

Yo creo que el Cuerpo Legislativo no debe hacer 
un uso excesivo de estas facultades ; que hoy el artícu- 
lo 100 de la Constitución le permite delegar en los 
Consejos buena parte de la formación de los presu- 
puestos; pero que el hacer los presupuestos o el pre- 
pararlos, dentro de ciertos términos, sea un comple- 
mento de la autonomía, es una tesis distinta a aquella 
sobre la o^ie se me interrogaba: si es inconstitucional 
la limitación que establecen las leyes, obligando a 



[237] 



MARTIN C. MARTINEZ 



los directorios a la consulta de sus presupuestos con 
el Consejo Nacional* 

Por estas consideraciones, yo no me he creído nun- 
ca _DUtorizado a afirmar que habíamos resuelto todo 
el problema de la autonomía de estas instituciones con 
la declaración de principio del artículo 100. Este es 
un principio directriz de conducta en que deben ins- 
pirarse los legisladores, pero naturalmente aquellas 
entidades están sujetas a las leyes reglamentarias que 
se dicten y a las que se han dictado hasta ahora, sin 
que en esto haya contradicción alguna» Porque, como 
lo decía al principio, la autonomía no nació con la 
Constitución de 1917, La autonomía había nacido en 
virtud de esas leyes orgánicas; ellas son leyes de au- 
tonomía y algunas de autonomía bastante amplia, 

Respecto del Banco de la República, probablemente, 
ahora, con esta intervención legislativa, lo que va a 
suceder no es que se aumente, sino que se disminuya 
su autonomía. 

No concibo qué autonomía puede haber mayor para 
el Banco de la República que la que le da su carta 
orgánica. 

La primera vez que intervine para sostener que las 
leyes orgánicas continuaban vigentes, que no habían 
sido derogadas por el artículo 100 de la Constitución, 
no fue para limitar la autonomía bancaria; fue para 
defenderla. Fue ante la tesis que sustentaba nada me- 
nos que un jurisconsulto tan distinguido como el doc- 
tor Alfredo Vásquez Acevedo en el seno del Consejo 
Nacional de Administración, de que nosotros estaba- 
mos en el deber de pedir el presupuesto de ese Banco 
y del Banco Hipotecario, no obstante las disposiciones 
de sus leyes orgánicas, y elevarlos a la consideración 
de la Asamblea General. Yo dije que si ese argumento, 



[238] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



un poco literalista, era muy fuerte bajo el amparo de 
la Constitución de 1830, había dejado de tener esa 
fuerza una vez incorporado a la Constitución nueva el 
artículo 100. Y vi que mi obra modesta como consti- 
tuyente, a este respecto, no había sido absolutamente 
innecesaria o innocua. 

Pero esto es lo que yo creo bajo el punto de vista 
legal, y dije desde la primera vez que se planteó el 
problema y cuando se pretendió que lo tratáramos 
en sesión permanente, que más importante que deci- 
dir estas diferencias o este pleito entre el Consejo 
Nacional de Administración y el Banco de Seguros 
del Estado, era dar de una vez la interpretación o la 
definición del alcance de la autonomía que el Consejo 
hace varios años está pidiendo al Cuerpo Legislativo. 

Ese es un problema distinto del problema legal al 
que me he ceñido hasta ahora, y es a este otro proble- 
ma de legislación futura al que se refieren los breves 
comentarios del opúsculo que me hizo el honor de leer 
el señor senador Díaz» 

Y no tengo inconveniente, — aunque no soy de los 
que creen que nunca se contradicen, — en declarar 
que si se me presentara la disyuntiva, la alternativa 
forzosa, de optar entre que haga los presupuestos de 
estas entidades autónomas el Parlamento o que lo haga 
el Consejo Nacional, o que lo hagan las entidades 
autónomas, estoy por esta última solución, porque 
hay una mayor atención de los servicios, de parte de 
ellos, porque son presupuestos especiales que no pue- 
den estar sometidos a toda la minuciosidad e inflexi- 
bílidades burocráticas, porque estarían así también 
más alejados de la política, y se contemplaría más la 
disciplina bancaria, no suceda que los empleados del 
Banco en adelante pretendan encontrar su adelanto 



[239] 



MARTIN C. MARTINEZ 



en las antesalas de la Cámara en vez de esperarlo de 
las resoluciones experimentadas de sus directores. — 
(Apoyados). 

Lo digo del Parlamento y lo digo también del Con- 
sejo Nacional de Administración, — aunque es ver- 
dad que éste se ha manifestado bastante imparcial 
administrador en la generalidad de los asuntos — , 
porque no puedo olvidar que tiene una índole política, 
que las influencias políticas pueden penetrar, también, 
en su seno y torcer algunas de sus resoluciones; que, 
en fin es más fácil a un caudillo político sentarse en 
el Consejo Nacional de Administración que al más 
cumplido administrador. 

¿Pero, es que esta disyuntiva, esta alternativa for- 
zosa, existe? Yo he meditado sobre el asunto y me 
parece que no. Creo que la solución justa que podría 
darse a este problema sería acordar al Consejo Nacio- 
nal de Administración nada más que un poder mode- 
rador. 

Por mi parte, no le daría otra facultad que la de 
moderan la de limitar, la de oponerse a los aumentos 
de gastos o de sueldos; algo así como lo que hace el 
Parlamento inglés, no porque lo cohiban las leyes, 
que no las tiene superiores a él, sino por la compren- 
sión de las necesidades financieras según recordaba, 
con tanta elocuencia, en una de las pasadas sesiones, 
el señor Presidente del Senado. 

Se me han hecho observaciones de que puede ha- 
ber también injusticia en el sentido de no remune- 
rar debidamente ciertas funciones, ciertos trabajos de 
parte de las entidades autónomas, — y atendiéndolas, 
yo llegaría a darle al Consejo Nacional el poder de 
observar el presupuesto de esas entidades. 



[240] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



Producida la observación, que debería concretarse 
a determinadas partidas y no abarcar todo el presu- 
puesto, ¿qué procedería? Yo propondría en ese caso 
que las entidades autónomas buscasen el acuerdo con 
el Consejo Nacional, y si ese acuerdo no se produjera, 
que rigieran las partidas relativas del presupuesto an- 
terior. Limitado a este rol de simple control, a este 
mero veto suspensivo sobre las innovaciones proyec- 
tadas al presupuesto, nada puede temerse de la inge- 
rencia del Consejo Nacional. 

Sosa. — Es lo que ha hecho ahora el Consejo Na* 
cional. 

Martínez. — Y si siempre ejercitase sus facultades 
de igual manera, no habría ningún peligro para los 
entes autónomos. . . 

Sosa. — Y nunca se han ejercitado de otra ma- 
nera, 

Martínez. — . . , Y entiendo que las entidades au- 
tónomas deben tener esas limitaciones, porque aunque 
he hecho el elogio sintético de la organización de los 
Consejos, no se me oculta ni se puede ocultar a nadie, 
que son susceptibles de debilidades y favoritismo, y 
es natural que los sufran respecto de las personas que 
tienen a su servicio y con quienes están en contacto 
diario. Conviene que haya algún poder superior capa- 
citado para poner alguna limitación a los errores que 
puedan cometerse en ese sentido. 

No en balde, a pesar de que la gestión sea buena, 
es lo cierto que los más altos sueldos y los más nume- 
rosos personales de la Administración se encuentran 
en los entes autónomos. 

Después, como dice muy bien el informe de la Co- 
misión de Legislación de la Cámara de Diputados, 



[241] 



MARTIN C. MARTINEZ 



sobre esta misma materia de las entidades autónomas, 
no están tan desvinculados el tesoro nacional y el te* 
soro de esas instituciones. Pues, ¿quién va a pagaT 
el déficit del Ferrocarril y Tranvía del Norte? Es el 
tesoro nacional. De modo que si una de esas institucio- 
nes hace un presupuesto muy suntuoso, el reflejo cae 
sobre las rentas públicas, aun respecto de las que ten- 
gan elementos sobrados que les haya dado la Nación; 
aun respecto de esas entidades, el presupuesto cerce- 
naría las utilidades de que necesita disponer el Pre- 
supuesto General. Alguna intervención es, pues, justo 
tomar. Y después, hay otra cosa, que fue lo que más 
me decidió a no proponer nada en materia de presu- 
puesto de las entidades autónomas, — ni en la Cons- 
tituyente, ni en sus Comisiones, — y es que si hay 
entidades autónomas que tienen grandes recursos, co- 
mo los Bancos* hay otras que los tienen insuficientes. 
¿Cómo se le va a dar la autonomía de presupuesto a 
la Instrucción Pública o a la Universidad? 

El tesoro de la Instrucción Pública no alcanza a cu- 
brir el tercio de su presupuesto. Sería lo mismo que 
autorizar a estas instituciones a tallar como les pare- 
ciera de Rentas Generales, a introducir la anarquía 
presupuéstala 

Por todo eso es evidente que la autonomía no puede 
ser la misma para las entidades autónomas que tienen 
recursos que para aquéllas que no los tienen, y, tam- 
bién, según su importancia funcional. 

Como decía la nota del Consejo que se leyó el otro 
día, no es la misma la necesidad de autonomía que 
tiene una institución de la trascendencia del Banco 
de la República, aun del Banco de Seguros del Estado, 
que la que necesita gozar la Imprenta Nacional o las 
Estaciones Agronómicas. 



[2421 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



Las leyes pueden ser diferentes, y esta consideración 
motivó, pues, una justa expectativa a la ley ordinaria, 
y no abordar semejante problema por la vía de la 
Constitución. 

"Con la descentralización de los servicios, — escri- 
be Duguit, para no citar sino una de las autoridades 
más en boga, — u con la descentralización de los ser- 
vicios, el control del Gobierno debe ser mantenido y 
fuertemente garantido". 

Ahora de quien yo me preveía resistencia para la 
fórmula que propongo, no es, precisamente, de los 
partidarios de la autonomía, porque, limitada la ac- 
ción del Consejo al veto suspensivo, yo no veo que 
nadie pueda ya temer las ingerencias o influencias 
politiqueras que también pueden introducirse en los 
Directorios de algunas de esas entidades No; de quien 
temería ahora, sería de los legalistas, de los que sos- 
tienen, como mi ilustrado amigo el doctor Vásquez 
Acevedo, que frente al artículo constitucional que esta- 
blece que es el Poder Legislativo quien vota los gastos 
públicos y quien crea los empleos, es indispensable 
someterle también los presupuestos de esas entidades, 
y. como lo sostiene, para citar nada más que autori- 
dades eminentes, el doctor Juan Andrés Ramírez, que 
ha conseguido vincular a esa opinión a toda la Comi- 
sión de Legislación de la Cámara de Representantes, 
compuesta de hombres de todos los partidos. 

Es de ellos de quienes yo me temería, repito, que 
me replicasen, como me sostuvo aquel ilustrado ami- 
go, que no es dable mantener los preceptos de las car- 
tas orgánicas acordando a las instituciones autónomas 
el hacer sus presupuestos. 

Esto, lo que demuestra es el error de esas interpre- 
taciones literalistas de la Constitución» Como se ve, 



[243] 



MARTIN C. MARTINEZ 



el método de resolver estas cuestiones por una sola 
palabra, concluiría ahora por volverse contra los par- 
tidarios de la autonomía. 

¿A dónde iríamos con esa interpretación? 

Resultaría que es inconstitucional el artículo del 
Presupuesto, que todos hemos votado los días pasa- 
dos, por el cual se establece que los establecimientos 
del Estado que produzcan riqueza tienen el derecho 
de distribuir sus proventos, con la venia del P. E. 

¿Qué diferencia de naturaleza hay entre los pro- 
ventos de uno de esos establecimientos y los proven- 
tos o utilidades del Banco de Seguros, o del Banco 
Hipotecario o del Banco de la República? 

Resultaría que es inconstitucional la vieja disposi- 
ción que todos hemos aplicado como autoridad uni- 
versitaria, por la cual las Facultades tienen el derecho 
de disponer de las rentas calificadas especialmente de 
universitarias* como los derechos de matrícula, que 
antes alcanzaban una suma interesante, y aún ahora 
de los derechos de títulos o diploma. 

Resultaría que son inconstitucionales las partidas 
para gastos eventuales o gastos extraordinarios que 
contienen todos nuestros Presupuestos, porque, al fin, 
la definición de esos gastos y su aplicación última 
queda librada al P. E. 

Resultaría inconciliable con los sistemas, con el fran- 
cés o el italiano, que no reconocen, por disposición 
constitucional, la autonomía de los municipios, el que 
se les reconozca la facultad de votar céntimos adicio- 
nales y de distribuirlos para las necesidades de los 
Departamentos o provincias. Yo creo que no; que de 
la misma manera que se pueden hacer estas aplica- 
ciones, el legislador podría disponer que, de parte de 
sus utilidades, dispongan estas entidades autónomas 



[244] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



para hacer sus presupuestos con el control que se 
estime conveniente. 

Pero ha adelantado tanto camino esta opinión de 
la intervención legislativa como deber constitucional, 
que no me atrevería a resistirla; y, con efecto, me pa- 
rece que es difícil vencerla frente a textos tan expre- 
sos* no como el del artículo 100, sino como aquellos 
del artículo 18 que establecen el derecho de expedir 
toda suerte de leyes de fomento y de determinar los 
gastos públicos y de crear los empleos, A lo que yo 
no iría, es a hacer forzosa la intervención del Poder 
Legislativo: aguardaría a que cualquiera de las Cá- 
maras pidiera el Presupuesto de alguna de estas enti- 
dades autónomas, y, pedido por ellas, entonces esta- 
blecería algún sistema de votación especial, como lo 
previene, no obstante su espíritu tan celoso de las 
atribuciones del Poder Legislativo, la Comisión de 
Legislación de la Cámara de Representantes. Ni iría 
tampoco a requerir, como ella, los dos tercios o los 
tres quintos de votos conformes. Me bastaría con la 
mitad más uno de los votos conformes de los miembros 
de cada Cámara, Con una disposición semejante, me 
parece también que la garantía de la autonomía está 
bastante fortalecida. 

El hecho de que se pueda votar en una forma ex- 
cepcional, el hecho de que el mismo proyecto de la 
Cámara imponga primero la consideración de los pre- 
supuestos en conjunto y que, salvo un número de vo- 
tos muy grande que se oponga, así deben aprobarse, 
me revela que no habría ninguna inconstitucionali- 
dad en que la ley declarase que los presupuestos he- 
chos administrativamente por las entidades autónomas 
sigan rigiendo con las limitaciones que, en virtud del 



[245] 



MARTIN C. MARTINEZ 



derecho de veto suspensivo, — que yo lo concede • 
ría, — introdujese el Consejo Nacional 

Y así estarían concillados los intereses de la auto- 
nomía con los intereses de esa supervigilancia, de esa 
superintendencia que, según la frase de M. Dugmt, 
debe ser mantenida y fuertemente garantida con la 
descentralización de los servicios, 

Yo me limitaría, también, a un presupuesto de do- 
taciones y gastos de administración. No creo que ten- 
ga ningún objeto el prever lo que debe gastar la Luz 
Eléctrica en carbón y lubrificantes, porque se gastará 
lo que es necesario; y si el combustible sube no hay 
más remedio que comprarlo al precio de plaza, por 
toda la cantidad que sea indispensable para abastecer 
de luz y fuerza motriz a la población. No tiene objeto, 
tampoco, el establecer una cantidad para quebrantos 
del Banco de la República o para siniestros del Banco 
de Seguros. Si la suma previsible para siniestros o 
para quebrantos es insuficiente, los quebrantos o si- 
niestros que se produzcan, de todas maneras habrá 
que cubrirlos. 

Sé que esto último es lo más importante de la ges- 
tión de estas instituciones, que inmensamente más 
importante que el presupuesto de dotaciones y gastos 
es la explotación de las actividades mismas que el 
Estado les ha confiado. Pero la reglamentación va 
hasta donde puede; y mientras ésta puede ser útil, 
para evitar casos de favoritismo o errores produci- 
dos en materia de sueldos o de gastos de Administra- 
ción, no es posible, tratándose de aquellas actividades 
mayores. 

Y, por supuesto, que esto lo digo también, señor 
Presidente, nada más que respecto de las instituciones 
que tienen recursos sobrados; porque en cuanto a las 



[248] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



otras, cuyas rentas son insuficientes, por más buena 
voluntad que tuviera, no veo cómo darles autonomía 
en materia financiera. Tienen que estar sometidas a 
las disposiciones comunes del Presupuesto General de 
Gastos, so pena de que se autorice a diversas entida- 
des para tallar en los recursos generales y producir 
déficit 

Entiendo, pues, que la misión útil del Senado sería 
establecer alguna regla sobre este particular, y por eso 
he adelantado estas ideas* sin aguardar el proyecto 
mucho más vasto y complicado que está en gestión en 
la Cámara de Diputados, y que, por lo mismo que tan 
vasto y complicado es, tal vez nos vamos a pasar otros 
cuatro años sin que lo veamos sancionar. 

Cualquiera de las materias de que se ocupa puede 
dar lugar a largos debates y a la mayor diversidad 
de ideas. Mejor me parecería aprovechar el incidente 
actual para establecer normas en materia de presu- 
puestos de entidades autónomas, que es uno de los 
puntos que ha motivado más frecuentes divergencias. 
La tarea sería modesta, pero indiscutiblemente útil. 

Es lo que tenía que decir, — (¡Muy bien!)» — 
(Apoyados). 1 



1 4 'Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores", Tomo 
129, Páginas, 184 a 194. Sesión del 13 de junio de 1923. 

[247] 



SOBRE DELEGACION DE COMPETENCIAS 
LEGISLATIVAS AL PODER EJECUTIVO 

Manifestaciones del Dr. Martín C. Martínez en el Con- 
sejo Nacional de Administración, el 6 de mayo de 1927 

Puesto en debate el proyecto del Ministro de In- 
dustrias, relacionado con las tarifas aduaneras con 
fines de protección industrial, el señor Consejero Mar- 
tínez dijo que "la facultad que se propone dar al Con- 
sejo Nacional de aumentar o disminuir en un 50 % 
los derechos de aduana importa una delegación de fa- 
cultades legislativas absolutamente incompatible con 
nuestro régimen constitucional Dada la importancia 
que el arancel tiene en nuestro sistema tributario, es 
el poder de subir o bajar la renta per sendos millo- 
nes y de aumentar o disminuir discrecionalmente I09 
provechos industriales y el costo de los consumos. No 
valdrían precedentes de otras partes frente al texto 
claro de la Constitución, que sólo faculta al Poder Le- 
gislativo para aumentar o disminuir las contribucio- 
nes pero para que lo haga por sí y no transfiriendo 
la facultad de hacerlo a ningún otro poder del Estado. 
Cuando la carta fundamental quiere que los impues- 
tos se aumenten o disminuyan por el Poder Legislati- 
vo, es en virtud de leyes dictadas por éste y con las 
garantidas formalidades y tramitaciones de la discu- 
sión y sanción legislativa. No tendría fuerza de ante- 
cedente la delegación dentro del régimen parlamenta- 
rio como el de la República Francesa, donde el Go- 
bierno es una comisión del Parlamento y éste puede 

[249] 

19 



MARTIN C< MARTINEZ 



cambiarla en todo instante por cualquier votación 
que lo deje en minoría. 

El caso que cita el proyecto de mensaje estaría le- 
jos de concluir en el sentido de la delegación, pues 
hahla de conferir al Gobierno la facultad de negociar 
tratados de comercio pactando la tarifa mínima, esto 
es, aplicando una tarifa previamente sancionada por 
el Parlamento y todavía se dispone que el tratado será 
sometido a la ratificación legislativa. Tendría más fuer- 
za el precedente americano de la tarifa Forney, salvo 
que, según la exposición de la revista a que aquí se 
ha aludido, no hay nada parecido a esta enorme dele- 
gación de subir o bajar los derechos por resolución 
administrativa. No hay más que una atribución de re- 
gular la tarifa de avalúos, algo más amplia y compli- 
cada, pero parecida a la atribución que nuestra ley 
le ha conferido al Consejo Nacional en materia de 
aforos. En el Congreso Americana hubo dos tenden- 
cias: una, a confeccionar la tarifa de avalúos según 
el procedimiento corriente, esto es, según el valor en 
depósito, constatado por las facturas controladas por 
la Aduana, Otros legisladores querían la base de lo 
que llamaron "el valor americano'*, esto es, el valor 
que las mercaderías tienen en el mercado interno de 
los Estados Unidos, que generalmente es un valor 
mayor que el valor en depósito. Parece que este último 
procedimiento tenía grandes dificultades de ejecución 
y por eso prevaleció el otro del valor en depósito, pero 
facultándose al Presidente de loa Estados Unidos para 
cambiar la base de aforo y sustituir dicho valor en 
depósito, por el valor americano. Ahora bien como los 
derechos estaban establecidos sobre la base del valor 
depósito, se le concedió al Presidente también la fa- 
cultad, cuando acordóse el cambio de la base de aforo, 



[250] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



de rebajar o aumentar el derecho de suerte de pro* 
porción arlo a la nueva base de imposición. Se trataría 
de una operación material y casi mecánica y aun así 
no podría subir o bajar el derecho más de la propor- 
ción indicada. No hay nada, pues, de delegación para 
subir o bajar derechos en consideración exclusiva a la 
protección industrial y con poder arbitrario, dentro 
de márgenes tan distintos. Además, lo que habría te- 
nido gran importancia habría sido lo que se afirmó, 
de que esta facultad conferida al Ejecutivo hubiera 
sido declarada constitucional por la Corte Suprema 
de los Estados Unidos. 

Lejos de eso, la revista consigna que se temía la 
declaración de inconstitucionalidad. Tal vez* no tuvo 
la Corte ocasión de pronunciarse por no presentarse 
el caso ocurrente, sea que el Presidente no hiciera uso 
de la facultad de sustituir el aforo en depósito por el 
valor americano sea que los verificase para contados 
casos. En cuanto a precedentes nuestros, buena dife- 
rencia va de esta facultad discrecional de subir o bajar 
los derechos, a la escala móvil para los cereales, de- 
terminando mecánicamente el derecho según el precio 
en plaza, o al proyecto modificando la patente adicio- 
nal a la fruta, que por su existencia o carencia en el 
mercado anterior es un caso análogo al de la escala 
móvil, Yo no entiendo que la situación de las indus- 
tria», en general, pueda motivar el pedido de una dele- 
gación tan extraordinaria de facultades. Es claro* que 
el procedimiento ejecutivo permite atender algún caso 
con otra rapidez que el ocurrir a la sanción legisla- 
tiva. Son las pequeñas ventajas del Poder absoluto y 
arbitrario frente al régimen institucional de división 
y contralor de poderes, con sus tranquilizadoras aun- 
que algo morosas garantías. Esa desventaja no es tan 



[2511 



MARTIN C. MARTINEZ 



grande tratándose de un Parlamento que está reunido 
todo el año y al que los Ministros pueden urgir siem- 
pre que se trate de una necesidad urgente y, hay más, 
se peca por exceso que por defecto de proteccionismo 
indu&triaL Los casos, por lo demás, de falta de pro- 
tección tienen que ser hoy excepcionales* Los artículos 
manufacturados están gravados con un 48 % al que 
se agrega el 14 % de adicionales» Antes, los aforos 
eran bajos y podía objetarse que el derecho protector 
era en buena parte normal. Ahora, los aforos se han 
subido y este año se ponen en el valor real de las 
mercaderías, de suerte de que aquel elevado derecho 
protector es de toda verdad. Se encontrarán todavía 
algunos casos de insuficencia en los artículos grava- 
dos con derechos específicos que no han sido tocados. 
Yo he adherido a la elevación prudencial del aforo 
que grava los tejidos. Sólo he resistido una elevación 
excesiva. Especialmente para los paños consumidos 
por las clases modestas. Nuestra legislación tiene que 
ser proteccionista, tratándose de un país nuevo y cuya 
industria madre es poco pobladora* pero no se debe 
perder de vista que también es un país pequeño y 
que en cuanto se eleva excesivamente la barrera adua- 
nera el consumo cae bajo el dominio de uno o de 
muy pocos industriales por que el mercado no da 
para más y la base de la industria moderna es la gran 
producción concentrada por la poderosa maquinaria 
y la gran división del trabajo. No es seguramente un 
caso como el de los Estados Unidos, en que la concu- 
rrencia interna sustituye pasablemente a la concurren- 
cia exterior, y es indispensable que el producto extran- 
jero pueda mostrarse en defensa del consumidor. No 
hay, pues, porque conmover la legislación tan pro- 
fundamente. Yo he visto casos, como el de la eleva- 



[252] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



ción de derechos a los ganados, al maíz, a los tejidos, 
en que la supresión de la previa sanción legislativa 
habría dañado el inteiés nacional". 

El señor Ministro de Hacienda, después de estudiar 
el mecanismo constitucional relacionado con el estu- 
dio y sanción de los proyectos que se envían al Cuerpo 
Legislativo, hizo notar que todas las iniciativas ten- 
dientes a crear impuestos o a aumentar los derechos 
aduaneros a la importación, son demoradas durante 
demasiado tiempo tanto en la Cámara de Represen- 
tantes como en el Senado, lo que redunda en perjui- 
cio de los intereses del Estado, pues, por lo general, 
ese período es aprovechado por los importadores, 
quienes, aparte de introducir al país cantidades extra- 
ordinarias de los artículos que se tiene el propósito de 
gravar, los expenden luego con el recargo correspon- 
diente, viniendo a beneficiar en esa forma de una ga- 
nancia mayor a la que antes obtenían. Estos mismos 
inconvenientes han sido observados en todos los paííes 
y se han adoptado medidas al respecto, de acuerdo 
con las doctrinas financieras comentadas por los trata- 
distas. Esas medidas tienden, en primer término, a 
salvar las industrias nacionales, como se ha hecho en 
Estados Unidos y en Alemania K 



1 Consejo Nacional de Administración, Registro de Actas, 
año 1927, Tomo II, págs. 176 y siguientes, Acta 67. 

[253] 



LA REVISION CONSTITUCIONAL 



La crisis reformista proviene de seguro, de que 
haya un gran partido refractario a toda reforma. 

Es singular que se produzca y con caracteres vio- 
lentos, cuando nadie se declara francamente anti- 
revisionista y todos se apresuran a declarar que la 
Constitución tiene defectos que convendría espurgar. 
Hasta se ha juzgado con alguna injusticia: el régimen 
ha dado más de lo que se esperaba, no se creía que 
rigiera en paz los destinos de la república por tres 
lustros sin sufrir modificaciones en su complicado or- 
ganismo. 

La anarquía aparece en cuanto se quiere poner ma- 
nos a la obra: sobre lo que ha de suponerse en vez 
de lo que se saque y son divergencias hasta ahora 
irreductibles las que permitan subsistir a la Constitu- 
ción de 1917, 

En defecto de un acuerdo reformista que allanaría 
la tarea, — despejado como está el campo de oposi- 
tores — no suple el vacío de ideas y de propósitos 
comunes y concretos, con vaguedades y hasta conatos 
bélicos . . . 

En esa falta de acuerdo está el escollo, no en que 
el sistema de revisión erija murallas inaccesibles al 
reformismo. 

Una generación, una época, se declama, no tiene 
derecho de maniatar a las que la suceden; un país 
siempre conserva el derecho de disponer de su desti- 
no. La sustancia, el fondo de la reforma ha sido rele- 
gado a segundo plano, y hoy lo que se controvierte es 
el método legal o quirúrgico de realizarla. 



[255] 



MARTIN C MARTINEZ 



A esto se ha dado una respuesta perentoria; la vio- 
lación del texto constitucional nos dejaría sin la actual 
ni ninguna otra Constitución. La que viniese a susti- 
tuirla también podría ser derogada plebiscitaria e ins- 
tantáneamente en cuanto incomodara a los prepoten- 
tes de la hora, aunque no se trata de Napoleones. 

La idea de una constitución es inseparable de cierta 
permanencia, de alguna traba seria para cambiarla. Sin 
eso no se distinguiría de las leyes ordinarias. Estas 
gozarían todavía mayor firmeza que una Constitución 
reformable por plebiscito en cualquier instante. 

Si loa constituyentes hubiesen tenido la insania 
de volver su obra intangible por decenas de años, las 
necesidades de la vida nacional podrían poner al pue- 
blo en doloroso trance, pero ¿es esto ni remotamente, 
el carácter del proceso revisionista? Desde luego redu- 
jo a dos las legislaturas sucesivas llamadas a interve- 
nir en vez de las tres que requería la carta de 1830. 
En la actualidad estaría limitado a dos años y pocos 
meses el tiempo requerido para cumplir todos los trá- 
mites constitucionales; y si la revisión se iniciase al 
final de una legislatura, el plazo se acortaría a un 
semestre. 

No puede haber jacobinismo reformista ni culto tan 
roussoniano de la soberanía, que encuentre inaguan- 
tables esos plazos, necesarios hasta para que un país 
se dé cuenta del cambio a operar en sus instituciones 
fundamentales. Como lo ha dicho el mismo presidente 
reformista, el orden y la paz valen la pena de uno o 
dos años de espera, pues nadie puede tener la ingenui- 
dad de suponer que la reforma conjure por ensalmo 
la crisis económica que devasta al mundo cualquiera 
sea el régimen de gobierno imperante, 

[256] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



La soberanía popular no e& excluyante de las vincu- 
laciones históricas, de las limitaciones que la solidari- 
dad de las generaciones impongan a las que se suce- 
den. Para su bien para defenderlas de aventuras y de 
codicias, se ha establecido un período de tiempo entre 
la iniciación y la sanción definitiva. Legados inmen- 
samente más pesados trasmite el pasado al porvenir. 
Junto con los bienes que hayamos incorporado al acti- 
vo nacional va el fardo de la deuda pública, no repu- 
diable porque individualmente no consintiéramos el 
compromiso. 

Todos los actos de gobierno imponen una espera 
para su perfeccionamiento. Las impaciencias más pa- 
trióticas no pueden acortar el término de duración que 
le reste al poder opositor. Tratándose de la ley fun- 
damental es lógico que las formalidades sean más se~ 
veras y requerieran mayor concurso de votos y opi- 
niones. 

Las constituciones no se hacen tanto para resguar- 
do de las mayorías aunque a éstas también puede con* 
venirles que la ley frene sus impaciencias, — de ellas 
o de los que invocan su personería, pero al fin las 
mayorías tienen la fuerza y el voto y podrían pasarse 
sin defensas institucionales. 

Las Constituciones se dictan para la protección de 
las minorías. Son preceptos, son reglas que no podrán 
cambiar las mayorías por más fuerzas de que dispon- 
gan. 

Las Constituciones emanan las más de las veces — la 
nuestra es un caso flagrante- — de transacciones, de 
pactos entre las fuerzas sociales; y es justo que no 
se puedan alterar por una mayoría simple y sin com- 
pás de tiempo. 



[257 J 



I 



MARTIN C MARTINEZ 



La regla del mayor número es acatada como la ley 
de la democracia en defecto de todo otro criterio me- 
jor de la conveniencia pública, pero no es un precepto 
infalible y sagrado. La ley cuerdamente puede reque- 
rir un concurso mayor de voluntades para caso9 ex- 
traordinarios y los hay de declarar intangibles una 
base esencial de la organización social o política. 

Lincoln proclamó que la Unión Americana es una 
asociación indestructible de estados indestructibles y 
compulsó el Sur al reingreso a la Unión. 

Las leyes constitucionales francesas de 1875 fueron 
obras de monárquicos obligados a hacer la República, 
a la espera de qu¿ el tiempo, los pusiera de acuerdo so- 
bre la dinastía. La República declaró después que la 
forma de gobierno republicano no podía ser materia 
de revisión constitucional. 

Nuestra Constituyente de 1917, siguiendo la pauta 
general, pudo establecer que la reforma requiera dos 
legislaturas y la garantía de los dos tercios, sin las 
cuales habrían peligrado las concesiones pactadas — 
el voto secreto — la representación proporcional (con- 
tra ella reacciona uno de los provectos presentados, 
precisamente el del Dr. Terra) , -r- la limitación de la 
prepotencia presidencial, — el desentimiento del cole- 
giado integral, etc. 

Estas disputas sobre observancia de términos suelen 
tener la sencilla solución de que antes de agotarlas 
transcurría el tiempo de la espera, y tal es lo que ahora 
ocurre. Contando con los dedos encontramos que mien- 
tras se lograse pasar la ley del plebiscito, se convocase 
al país, se realizara el referéndum, los escrutinios y al 
fin instalada la nueva Constitución redactada su Cons- 
titución habrían transcurrido o poco faltarían los dos 



[2581 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



años que nos separan de la fecha en que una reforma 
ya podría hacerse con loa requisitos constitucionales. 

Eliminada la cuestión de tiempo, ¿por qué la prefe- 
rencia de una Convención sobre las dos legislaturas 
sucesivas a las que la Constitución confía la reforma? 

¿Por qué ir a una Convención y no a la Asamblea 
ordinaria, capacitada para erigirse en iniciadora de la 
reforma en cuanto las opiniones se acuerden? 

Las dificultades con que se puede tropezar dentro 
del Cuerpo Legislativo donde todos los partidos y 
fracciones están representados ocurrirían también en la 
nueva Asamblea Constituyente. Sus integrantes serán 
los mismos frailes y con las mismas alforjas dada la 
composición del electorado y la distribución en el país 
de las parcialidades políticas. Las divergencias entre 
los actuales legisladores son trasunto de las que exis- 
ten en las masas. Hay que armonizarlas antes de inten- 
tar la revisión cualquiera sea la vía que se siga. 

La magnitud e imposibilidad de la tarea de amal- 
gamar aspiraciones tan dispares, es lo que sugiere la 
solución de una asamblea sin programa, movido por 
un vago e impreciso deseo reformista, y es a esta aven- 
tura a la que se opone la Constitución vigente, requi- 
riendo que el país sepa, al abrirse la revisión, adonde 
se le quiere llevar, qué huevos van a empollarse. De- 
bía evidenciarles de la juiciosidad de esta exigencia 
especialmente a los enemigos del Colegiado el ejemplo 
de 1912: ninguno de los que entonces, votaron la aper- 
tura de la revisación, sabia que la reforma consistiría 
en la implantación del sistema pluripersonal en el 
Ejecutivo. 

Muchos son los que se declaran reformistas, pero 
pocos concuerdan en los términos de la reforma. Hay, 
desde luego, el antagonismo capital entre colegialistaa 



[259] 



MARTIN C. MARTINEZ 



integrales .como se han manifestado serlo el Presiden- 
te de la República y el Ministro del Interior, y los ene- 
migos jurados del Colegiado, como los Herreristas y 
Riveristas t pero aun entre los que se dicen partidarios 
del gobierno parlamentario las distancias, sino insal- 
vables, son muy grandes 

Los unos quieren al Presidente con facultad de nom- 
brar y revocar ministros, debiendo imperativamente 
hacerlo cuando cualquiera de las Cámaras les haya 
retirado su confianza, y no dan derecho, en ningún 
caso, al Presidente para disolver el Parlamento y lla- 
mar ai pueblo a decidir. 

Los otros, temerosos de la inconsistencia de los go- 
biernos (hubo épocas de cuatro y más ministerios por 
año en Francia) resucitan para el Presidente el dere- 
cho de disolver el Cuerpo Legislativo, que la tercer 
República no se atrevió a consagrar sino con la venia 
del Senado, lo que ha vuelto inoperante el recurso en 
los sesenta años corridos detde la implantación del ré- 
gimen republicano. Antes han preferido reconocer tam- 
bién al Senado, ahora todo él de elección popular, el 
derecho de voltear al ministerio, facultad que hace 
siglos perdió la Cámara de los Lores. 

Bajo la capa del parlamentarismo pueden cobijarse 
las más divergentes combinaciones autoritarias, ple- 
biscitarias y anárquicas. 

Pocos se atreven a implantar el sistema parlamen- 
tario, en su pureza originaria, con derecho para la 
Cámara popular de derrocar en cualquier momento 
al gobierno, manteniendo así la unidad, pero con la 
replica posible de la disolución. Unos proscriben la 
supresión absoluta del derecho de disolver el Parla- 
mento y proyectan que la resolución de la Cámara, 
derrocando al Ministerio, sea ratificada por el Sena- 



[ 260 ] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



do o adoptada en Asamblea General en sesión espe- 
cial, lo que ya la despoja de la instantaneidad que ha- 
ce el peligro pero también de la fuerza de la Cámara 
popular y expone la solución de la crisis o las diver- 
gencias, dilatorias, cabildeos, manejos de soluciones 
que se arrastran, v al país en la incertidumbre de no 
saber si el Gobierno o la Asamblea están vivos o 
muertos o si pueden fallecer los dos. 

Los que por temor a los gobiernos traídos o llevados 
por mayorías movedizas admiten el derecho de diso- 
lución, la „ hacen arma de doble filo : el Presidente 
puede sostener al Ministerio e ir al plebliscito. Si el 
electorado se pronuncia contra el Ministerio caerán 
éste y el Presidente de la República, si decide contra 
la Asamblea ella será disuelta. La querella puede po- 
ner en cuestión toda la armazón política. Presidente, 
Ministerio, Cuerpo Legislativo, entre el estrépito de 
una elección general, donde se jugará la suerte de 
todos. 

El actual sistema, como vive, ofrece sus imperfec- 
ciones notorias a todas las miras, pero tampoco esca- 
pan a esta mísera condición de lo humano y especial- 
mente de lo político, estas formas de sustituirlo, de 
balde la ventaja que llevan para la discusión las so- 
luciones no sometidas aún a la piedra de toque de la 
experiencia» 

No soy un jubilado, pero sí un licenciado de las 
actividades partidarias, consecuencia natural del tiem- 
po y de la renovación incesante de los valores huma- 
nos: libre, en fin, ya de aparcería política, al expo- 
ner estas opiniones sobre la revisión y decir que si 
en otras cosas puede haber errado la Constitución pac- 
tista, no le ha sucedido al vedar la reforma ilimitada 



[261] 



I 



! 

| MARTIN C. MARTINEZ 

] 

y sin programas y exigir que desde su iniciación se 
concretan los propósitos de reforma. 

La Constitución de 1830 era muy restrictiva, pero 
como, según ella la primera legislatura se limitaba a 
declarar que el interés nacional reclamaba la revisión, 
pocos se negaban a dar su voto para cosa que se rea- 
lizaría o no después de otras dos legislaturas. ¡Quien 
ya a creer perfecta una Constitución, ni negar la posi- 
bilidad de mejorarla! La siguiente legislatura recién 
debía indicar los puntos de reforma, — indicarlos a 
proponerlos nada más — a la tercera legislatura. Para 
admitir las proposiciones de reforma, en la segunda 
legislatura la vieja Constitución se contentaba con 
exigir que fueran apoyadas por un tercio de los miem- 
bros de la Asamblea General. Podiían ir, pues a la 
tercera legislatura proposiciones o reformas contra* 
dicto rias. La zozobra asaltaba sobre lo que haría esa 
tercera legislatura, con las manos libres para la re- 
forma, por simple mayoría, como en la sanción de 
las leyes ordinarias. Por eso se dio el caso una vez 
de que ante la incertidumbre y asaltado por el temor 
de que se derogaba el artículo que prohibía la re- 
elección presidencial, el Senado declarase que, exami- 
nada la Constitución, no encontraba ninguna reforma 
que proponer! 

Moroso el procedimiento y exigente en el número 
para iniciar la reforma; poca o ninguna garantía para 
ultimarla. 

' El sistema actual presta las dos seguridades. La pri- 
mera legislatura ya articula, precisa las reformas, tal 
y cual deben ser incorporadas a la Constitución, y 
la siguiente las acepta tal y cual o las rechaza: si las 
modifica importarán nueva proposición. Así la Asam- 
blea que abre la revisión no se puede arredrar porqué 



[2621 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



sabe a donde va, y la segunda tiene so poder limitado 
y no puede sorprender con reformas aventuradas. "Ha 
de haber dos momentos sucesivos de la vida nacional, 
decía yo hace años, justificando este sistema, en que 
los representantes de los dos tercios del electorado 
estén conformes, sin variar una coma. Esta exigencia 
puede parecer rigurosa, pero cualquiera se da cuenta 
de que la alteración de un detalle varía el alcance o el 
sentido de una ley y que sus partes complementarias 
o correctivas suelen ser las que hagan el precepto 
aceptable. La ratificación plena, mediante el asenti- 
miento de una Asamblea deliberante, por dos tercios 
de votos, es superior a la del plebiscito» Este suele ser 
una formalidad y producirse en una votación más o 
menos regular, por sí o por no. Aquí también la se- 
gunda votación será a tomarlo o dejarlo, pero me- 
diante el debate ilustrativo, al que trascenderá la opi- 
nión del país, siempre que se haya tratado de una en- 
mienda de importancia". 

Esta reforma de 1917 parece que no ha sido apre- 
ciada debidamente, no obstante los precedentes pro- 
pios y ajenos que la ilustran. En el proyecto de refor- 
ma del método de revisión que hace poco más de un 
año formularon los senadores doctores Ramírez, Ro- 
dríguez Larreta y Ponce de León, con el intento de dar 
facilidades a los reformistas y abreviar el procedi- 
miento, se entregaba de nuevo la obra de la reforma 
constitucional a una Asamblea nombrada sin progra- 
ma, y que podría haber ido a todas las soluciones. 

Francia tiene el sistema de revisión más simple, 
como que fue establecido, según lo recordé, por una 
Asamblea que votó a regañadientes la República y 
preparó las cosa9 de suerte que la forma de gobierno 
pudiera cambiarse en cuanto estuviese hecha la solu- 



[263] 



MARTIN C. MARTINEZ 



ción dinástica. La Cámara de Diputados y el Senado 
ahí en la revisión por votaciones acordes, pero toma- 
das en oada Cámara; y las mismas Cámaras constitui- 
das en Asamblea Nacional hacen la reforma. Esta pues„ 
puede hacerse de un día para otro. Sin embarco, el 
acuerdo previo para la revisión, tomado en Cámaras 
separadas, ha importado valla poderosa contra las re- 
visaciones ilimitadas. Cada Cámara no sólo debe de- 
clarar oportuna la revisión sino indicar los artículos 
e incisos de las leyes constitucionales que han de ser 
revisadas; y la Asamblea Nacional no puede extender 
Ja revisión a artículos no señalados en el acuerdo pre- 
vio de las Cámaras. No se pudo, pues, cuando sólo se 
trataba de trasladar la sede de los poderes públicos a 
París, cambiar la comnosicíón del Senado ni abolir 
este Cuerpo o la Presidencia de la República. Tal es 
el concepto de la revisión que hicieron prevalecer los 
más ilustres republicanos, Gambetta, lulio Ferry. Du- 
foure, Meline, como representantes del gobierno, y les 
permitió parar diversas tentativas monárquicas o de- 
magógicas. 

Nuestra Constitución es preceptiva al reclamar que 
la reforma salga articulada desde la Cámara de ori- 
gen. No habrá sorpresas ni aventuras, y caben todas 
las reformas sobre las que haya gran opinión, y tam- 
bién las reformas modestas para las que no se podría 
mover el pesado mecanismo de una Convención Nacio- 
nal. Las reformas por convenciones son propias de las 
naciones que recién se constituyen o que cambian fun- 
damentalmente su organización política, pasando de 
la monarquía a ía república, por ejemplo. Cuando un 
país está ya organizado políticamente, más que refor- 
mas caben enmiendas, como se las califican en los Es- 
tados Unidos, agregándolas al texto de la Constitución, 



[264] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



incambiado en lo demás. El procedimiento americano 
es bastante análogo al nuestro: Las Cámaras aprueban 
las enmiendas por dos tercios de votos y después las 
someten a la ratificación por los tres cuartos de las 
asambleas legislativas, de los Estados. En defecto del 
régimen federal hemos establecido, nosotros, Chile y 
otras Repúblicas, la ratificación por la siguiente legis- 
latura. 

Nada de esto va contra la idea de la reforma en 
sí misma sino en defensa del sistema de revisión limi- 
tada, precisa, sin convenciones soberanas, omnipoten- 
tes. El soberano único es el país. El debe saber concre- 
tamente a dónde se quiere ir y comparar lo malo 
actual conocido con lo "bueno" por conocer. 

¿Que la tarea es engorrosa y ardua? Pero lo será 
con cualquier Asamblea reformista, en tanto no se ar- 
monicen las opiniones. 

Entre nosotros a las dificultades inherentes a la im- 
plantación de una reforma de gobierno novedosa, se 
unen las que provienen de nuestra idiosincrasia y de 
la vida nacional, dominada por el exclusivismo parti- 
dario primero y la coparticipación algo anárquica en 
los últimos catorce años. El gobierno anterior a 1917 
era la enfeudación perpetua a una colectividad políti- 
ca y, por inevitable degeneración, a un círculo de esa 
colectividad* Si acaso hubiera cabido alguna perspec- 
tiva de lucha, ésta habría revestido caracteres sísmicos, 
como que todo el poder estaría en juego. Y no faltó 
el "teórico" en alguna República sudamericana que 
proclamara; que lo ganado a tiros no se perdía a pape- 
litos. La nueva Constitución suavizó la contienda, 
al establecer la renovación parcial, con reserva al ven- 
cido de parte de los puestos y humanizó el tránsito, ya 



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MARTIN C. MARTINEZ 



posible, de la autoridad de una a otra parcialidad po- 
lítica. 

Ahora, conferida la elección del gabinete al Presi- 
dente de la República, el partido opositor perdería 
probablemente la coparticipación que harto se ha evi- 
denciado no ser reparto platónico. La gran mayoría 
de los asuntos administrativos no tienen cariz político 
y aun cuando los tengan la uniformidad no es regla 
sin excepción aun entre los miembros del mismo gTU- 
po, ni siempre son impermeables todos a la razón y a 
la tolerancia. 

La regla de los gabinetes parlamentarios es la uni- 
formidad de opiniones en lo fundamental. Pertene- 
cen los Ministros al mismo credo, admiten la direc- 
ción de un "Premier" o están ligados por compromi- 
sos a un programa de trabajo en los casos, cada vez 
más frecuentes, de emanar el gobierno de una coali- 
ción. Fuera de ella los rojos excluirán a los blancos 
y los blancos a los rojos. ¿Se resignarán después de 
catorce años de régimen de coparticipación? ¿Es con- 
veniente suprimir este medio de fiscalizar los actos de 
gobierno desde su incubación misma y del análisis 
que permite la intervención diaria? 

La supresión de los ministros, tomando las carteras 
los mismos miembros del Consejo de Gobierno es una 
organización que yo también he defendido, pero la 
experiencia me ha evidenciado que tendría dificultades, 
no insalvables, pero graves. Hoy el consejero, qne no 
comparte la resolución adoptada salva su voto. El Mi- 
nistro deberá renunciar o excusarse, pues es el en- 
cargado de ejecutar lo resuelto por la mayoría y de- 
fenderlo; y la disidencia entre el Ministro y la ma< 
yoría de los colegas puede ser plato habitual para 
un Consejero o Ministro de la minoría, El proble- 



C266] 



ANTE LA NUEVA CONSTITUCION 



ma se agravará al sustituir el examen en común de 
todos los asuntos, grandes y chicos, que hoy es la 
regla, por la delegación en el Ministro, como norma, 
una vez que cada uno sea preferentemente absorbido 
por la atención de su cartera, con toda minuciosidad 
de la preparación y de la ejecución. E! gobierno de 
gabinete es pues difícilmente compatible con la co- 
partición como nosotros la ensayamos. 

Nada de esto es argumento contra la reforma, pero 
es demostración de que antes es necesario el acuerdo 
sobre puntos concretos de trascendencia gubernamen- 
tal y política. Obtenido este acuerdo la dilatoria de 
los dos afíos y la exigencia de los dos tercios de votos 
en la siguiente legislatura nada significarían. Estarían 
«segurados por el asentimiento de las grandes mayo- 
rías. 

La revisión en principio nadie la diBcute* Hace dos 
años, el movimiento reformista, que hoy mismo tiene 
bastante de artificioso, se dibujaba débilmente. Ro- 
zando el tema en una colaboración para esta misma 
hoja, yo reconocía la imperfección y la unilateralidad 
de la reforma de 1917. Obsedidos por el mal del au- 
toritarismo, decía, no hubo ambiente para encarar la 
otra faz del problema. Nos faltaba también experien- 
cia en carne viva, de la degeneración de la democracia 
en el electoralismo. Nuestro mandato fue rematar con 
el unicato y no se vio quoj si éste debía morir, los ape- 
titos demagógicos, debían ser frenados. Los vicios, 
los defectos de nuestra democracia — 7 110 está sola 
esta pecadora en el mundo \ — > no emanan de tal o cual 
detalle de la organización política* Tienen causas hon- 
das y remedios difíciles. Pero algo puede tentarse para 
curarlos y no es desdeñable la experiencia de los tres 
lustros últimos. Hay una reacción, agregaba, por vía 

[267] 



1 



MARTIN C. MARTINEZ 



de ejemplo, contra la iniciativa parlamentaria en ma- 
teria de gastos. Por todas partea se procura volver los 
parlamentos a su rol originario de controladores, en 
vez de ser ellos los primeros en forzar los cordones de 
la bolsa. Una nueva reforma no debe limitarse a la re- 
organización del Poder Ejecutivo. Debe alcanzar al Le- 
gislativo, el mayor centro de autoridad y el más desor- 
bitado. 

Reformistas, pues, del Ejecutivo y del Legislativo 
también, pero dentro del orden constitucional y el 
respeto de sus preceptos. 

Es claro que así nadie hace su regalado gusto. Hay 
que ceder en mucho para conseguir la aceptación de 
lo más ambicionado. De aquí que apenas haya Cons- 
titución que satisfaga a sus autores, empezando por la 
de Filadelfia, plagada de errores y contradicciones se- 
gún algunos de sus más ilustres firmantes, errores sobre 
los que el patriotismo obligaba a pasar porque era 
mejor tener una Constitución defectuosa a no tener 
ninguna. 

Lo que no fue óbice para que un siglo mis tarde 
la calificase Gladstone como el monumento político 
más perfecto que haya salido del cerebro de los hom- 
bres. Pocas instituciones habrá merecedoras de pare- 
cida revancha secular y el ejemplo aconseja a resig- 
narse con éxitos medianos, al juicio de los contempo- 
ráneos, en materia ardua y complicada por tantos inte- 
reses y ambiciones. 

Serenado el ambiente ya no desentonarán estas plá- 
cidas digresiones sobre el procedimiento de la revi- 
sión \ 

Martín C. Martínez 

1 "El Fl&ta", Montevideo, 24 y 25 de febrero de 1933. Aña 
XIX, Números 6621 y 6632, página 1*, columnas, 4, 5 y 6. 




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VOLUMENES PUBLICADOS 

1. — Carlos María Ramírez* Articas 

2. — Carlos Vaz Ferreira: Fermentado 

3. — Carlos Reyles: El Terruño y Primitivo. 

4. — Eduardo Acevedo Díaz, Ismael. 

5. — Carlos Vaz Ferreira: Sobre los problemas sociales. 

6 — Carlos Vaz Ferreira: Sobre la propiedad de la tierra 
7. — José 1 María Reyes: Descripción geográfica del terri- 
torio de la República O del Uruguay, (Tomo I). 

8 — José María Reyes, Descripción geográfica bel terri- 

torio de la República O. del Uruguay. (Tomo II), 

9 — Francisco Bauza Estudios literarios. 

10. — Sansón Carrasco: Artículos 

11. — Francisco Bauza: Estudios constitucionales. 

12. — José P. Massera, Estudios filosóficos 

13. — El Viejo Pancho: Paja brava. 

14. — José Pedro Bellan: Doñarramona, 

15. — -> Eduardo Acevedo Díaz Soledad y El combate pe 

la tapera. 

16. — Alvaro Armando Vasseur Todos los canto*. 

17. — Manuel Bernárdez* Narraciones. 

18. — Juan Zorrilla de San Martín* Tabarf 

19. — Javier de Viana: Gaucha 

20. — María Eugenia Vaz Ferreira* La isla de los cánticos. 
21 — José Enrique Rodó Motivos de Proteo (Tomo I) 
22. — José Enrique Rodó Motivos de Proteo (Tomo II). 
21 — Isidoro de María. Montevideo antiguo. (Tomo I). 

24, — Isidoro de María: Montevideo antiguo. (Tomo II). 

25, — Daniel Granada. Vocabulario rioflatense razonado. 

(Tomo I), 

2& — Daniel Granada: Vocabulario rioplatínsé razonado. 
(Tomo II),